“环首都”地区的发展困境与“环首都城市带”的发展时间： 2015-09-10信息来源：孟祥林 作者：wl_admin 责编：
【摘要】“环首都贫困带”是由围绕在首都周边的24个县组成的环状区域，在北京迅速发展的情况下，这个环状区域出现了相对贫困问题，这种状况是由首都和环首都区域之间不对称发展所造成的。为了解决这个问题，首都与环首都地区必须实施一体化发展战略，在首都与环首都地区之间构建“软区划”，将“环首都贫困带”变成“环首都城市带”，让首都与环首都地区进行融合发展。在这个前提下，环首都区域与北京这个大都市之间就可以平等对话，环首都地区逐渐培育起自身的经济增长点，环首都地区的“壕沟”也就会逐渐消失。
【关键词】环首都贫困带：环首都城市带：发展问题：发展对策
“环首都贫困带”是学术界用来描述首都周边地区与首都之间经济发展存在较大落差的专用术语。这个概念的最初表述方式是“环京津贫困带”，最早出现于2005年。在京津两个城市中，北京发挥着较大的作用，所以近年来人们经常用“环首都贫困带”或者“河北塌陷”[1]来表示“环京津贫困带”，虽然表述方法有异，但研究主题是相同的。很多学者认为“环京津贫困带”与京津两市在生态、经济、社会等方面有很大联系[2]，可以通过对“环京津贫困带”进行补偿[3]或者强化环境保护[4]等方法使问题得到缓解，有的学者也从退耕方面进行了研究[5]。目标在于找到首都地区与环首都地区的协同发展方法。环首都贫困带包括24个县，分属张家口(全部)和承德(全部)以及保定(易县、涞水和涞源3个县)(图1)，涉及贫困人口184万人，占河北省总贫困人口的36%。仅仅一个行政区划界限，在两个近邻的区域间就形成了巨大的经济发展落差，专家学者从区域经济学、地缘政治学等各个方面，探索“软区划”运行机制下以建设“大北京”为前提的京津冀城市群发展机制。
1 首都与周边地区之间的区域联系状况述评
1.1 “环首都贫困带”是首都的生态屏障
“环首都贫困带”虽然在经济上处于贫困状态，但是对于首都的生态环境却发挥着重要作用。北京地区盛行西北风，如果张家口和承德地区的生态环境较差，会严重影响首都居民的生活质量。所以张承地区的经济发展方式是以服务首都为前提的，在张承地区不能发展高污染的项目。张承为了防风固沙、优化首都环境，砍掉了很多能够提升区域经济发展但可能会对环境形成负面影响的工业项目，对既有的企业也不断压缩规模[6]。在这样的发展局面下，张承地区缺少了能够拉动本地经济增长的核心产业，经济增长的动因被严重削弱。不但很多工业项目被限制，而且农业发展方向也有较高要求。传统的种植业规模必须不断缩小，退耕还林、退耕还草成为该地区发展农业的主导方向。张承地区近邻北京的最大优势就是能够依托首都大市场，发展本地的生态旅游项目。生态旅游这个无烟工业，在保证首都生态环境的同时，只能够保证本地区经济在低水平上运转，很多资源不能得到深度开发，环首都地区经济增长乏力。
1.2 京津冀“三地”经济没有得到一体化发展
京津冀地区在历史上本来同属一个行政区，在明清时期，京津冀以及更多的周边地区分属于“北直隶”和“直隶”，这说明“三地”在地缘、资源等各个方面都是一致的。只是由于行政区划的变更，北京和天津两个城市被划分出来。虽然如此，在20世纪90年代，国家在提出“环渤海战略”中曾特别强调了“京津冀一体化”的发展思路，当时的提法是“环渤海经济链”，在这个规划中将京津冀作为一个整体进行发展，每个地区都要充分借助其他地区的优势发展自己，这为打造“渤海经济区”以及京津冀城市群提供了理论前提和政策前提。很长一段时间以来学术界对该问题都在进行充分讨论，但是“三地”之间在实质性合作上，一直没有一个令人满意的结论。原因在于各方地位不对等，所以“京津冀区域经济一体化”以及“京津冀城市一体化”问题就变得很复杂。行政区划成为了三地间进行充分合作的严重障碍。在“三地”内部，“富裕”与“贫困”问题逐渐呈现极化趋势。
1.3 首都与“贫困带”之间没有建立资源补偿机制
前文述及，“环首都地区”是首都的重要生态屏障，为了履行好“生态屏障”这个职责，“贫困带”长期对都市地区无偿补给资源，“环首都地区”只有资源输出没有资源流入，致使在“环首都地区”与“首都地区”之间没有形成合理的资源消费与供给的市场机制，这也是导致“贫困带”更加贫困的重要原因。1949年1月北平市人民政府成立，起初北京管辖区域较小，随后为了经济发展的需要，逐渐将原属河北省管辖范围内的诸多区域划归北京市管辖，这就是目前包括昌平、大兴、通县、顺义、良乡、房山、怀柔、密云、平谷、延庆等在内的北京辖区内的10个远郊县。北京和河北省之间地理空间并不会变化，北京的面积大了，河北省的面积就小了。北京和天津在与河北省没有进行行政区划分割之前，是河北省的两个重要经济中心。当时的河北省政府坐落在保定，在京津保之间形成了鼎足之势，彼此之间能够建立起比较紧密的经济联系。在行政区划重新进行分割并且河北省省府搬迁到石家庄后，京津保之间的这种格局优势不存在了，京津冀之间的资源也被分割了。资源流向更大程度上从属于行政流向，没有形成公平对话的市场机制。
2 “环首都贫困带”导致的现实问题和潜在问题
2.1 现实问题——河北省的城市发展布局被打乱
“环首都贫困带”造成的不仅是环首都地区的经济贫困，环首都地区的城市发展也面临困境。城市是区域经济发展的核心，城市从一个区域中被抽走后，该区域就失去了核心，区域经济发展失去了牵引力。天津、北京被划为直辖市而从该区域中独立出来后，使得河北省从区划的形状上看变成了一个攥紧的空心的拳头，本来应该作为行政区划核心位置的京津，由于行政区划上的独立，与河北省在发展中出现了区域观念。河北省由于在空间上呈现一个空心拳头状，所以空间上的区位中心被挖掉，这对于河北省从总体上进行城市发展空间布局，会形成负面影响。从区域经济学层面看，被挖去了京津之后的河北省，区域中心需要重新布局，但这样一种“省中有省”的局面很不容易在整个区域内进行生产力布局。河北省规划区域经济或城市体系，必须将京津充分考虑进来。虽然行政区划是分割的，但经济发展上的联系是很难割开的。在区域一体化布局思路下，河北省需要形成以京津为核心的城市体系，如图2所示。如果京津冀进行城市一体化发展，北京和天津在河北省城市体系建构的过程中就可以发挥“双核”作用，依托这个“双核”，可以向北、向南分别逐层发展平行的城市带。在承担京津等大城市向周围分散职能的同时，这些平行城市带的经济也能够得到充分发展。在这样的思路下，京津北部发展两个平行城市带：唐山城市带、承德—秦皇岛城市带。京津的南部可以发展三个平行城市带：保定—沧州城市带、石家庄—衡水城市带、邢台—邯郸城市带。平行城市带在发展自身的同时，可以有效地对接京津。在京津“双核”的拉动下，环京津地区形成较为完善的城市体系，在整个京津冀区域内可以统一规划。但是这种理想的区域发展方式目前并不能付诸现实，由于目前京津冀分属三个行政区，京津的经济辐射以行政区划为界线被拦截——首都区划内的区域受到来自首都这个大都市的辐射力较强，而越过行政区划界线后这种经济辐射陡然降低。行政区划导致了资源富集能力出现差别，经过行政区划过滤之后的首都经济辐射力迅速降低。北京的首都优势更加强化了资源的富集能力。京津两个大城市由于地缘关系，能够联合起来发展，通过借力不断强化自身在区域经济中的城市首位度，所以天津也在以类似的方式，逐渐加大与周边地区之间的差距。这种发展局面造成的结果是，“三地”虽然地缘紧密相连，但城市化进程中城市之间并非浑然一体，不能在统一的框架内形成以京津为核心的“双核+双子”的城市群建设格局。所以“环首都贫困带”问题不但是一个区域经济问题，还是一个地缘政治问题。城市发展中的这个问题不解决，“环首都贫困带”问题就会长期存在下去。环首都地区与首都地区之间将永远成为一种“双层”发展格局，京津冀区域内长期不能形成图2所示的城市体系。
2.2 潜在问题——区域内各类城市不能均衡发展
“环首都贫困带”导致的问题是多方面的，不但首都与环首都间出现较大差距，而且在整个区域内，大城市会出现“过度发展”问题。大城市与腹地的中小城市间很难形成互补发展格局。大城市在整个区域内“一枝独秀”。由于历史原因和行政区划约束，京津区划范围内的城市体系出现“中等城市断层”问题，即在京津行政区域内没有中等级别的城市，城市体系是由大城市及其属下的小城市构成的。根据克氏城市发展理论，在一个区域内必须拥有各类级别的中心地(城市)，在这样的城市体系中，高级别的中心地会将能量经中等中心地逐渐分解到最低层级的中心地。这种功能分解过程是城市发展的一种自适应过程。但是京津区域的城市体系不符合这个原则。中等城市的缺失使得大城市的功能不能很好地向腹地内的其他城市分解。城市发展的位序理论认为，城市体系中不同规模的城市处于不同位序，每个省市在发展中都有自己的“生态位”，低级别的城市不仅承接高级别城市的能量，而且彼此之间可以很好地进行功能互补，在整个区域内形成错落有致的发展格局。位序理论认为，某城市在城市体系中位序越高，该城市在区域发展中扮演的角色就越重要。处于不同位序的城市在区域发展中扮演不同的角色。这样的城市体系在空间上就会浑然一体，在功能上才能互补。根据前文，首都与环首都地区之间，城市体系没有得到对接，城市发展中的位序安排也不尽合理。环首都地区有保定、唐山、承德、张家口等几个中等城市，但这几个城市都不在首都行政区划范围内，首都与这些中等城市没有形成实质性的功能分割，功能互补的关系也没有形成。虽然自首都向外辐射的交通系统在不断完善，但由于行政区划的限制，致使不同行政区域之间在沟通过程中存在体制障碍。这些便捷的交通网络没有将首都与环首都地区整合在一起。在长期的发展过程中，首都与周边地区的关系是：吸收作用大于辐射作用。吸收作用发生的腹地范围要远远大于辐射作用发生的腹地范围，即吸收作用发生于环京津及更远的腹地范围，而辐射作用则主要限于京津的行政区划范围内。这种不对称的区域经济发展格局，在环首都的河北省区域与首都之间就出现了一个“壕沟”。“壕沟”中的中小城市，由于长期实行“服务京津”的发展思路，没有形成自身的经济增长点。在大都市的吸收作用大于辐射作用的情况下，“壕沟”中的中小城市进一步被釜底抽薪。不对称的发展格局使得首都与环首都之间的发展差距加大，长期形成“差异化”而不是“一体化”的城市发展格局。
3 首都与环首都地区的城市一体化发展对策分析
3.1 构建“子群+子圈”模式的环首都城市群
根据前文，只有实现京津冀城市一体化，才能够彻底解决“环首都贫困带”问题。为此必须整合环首都与首都资源，建立覆盖整个区域的“子群+子圈”城市发展格局。在此过程中要逐渐完善生态资源的供给与使用的补偿机制，城市发展格局也要突破“硬区划”的约束，在全区域范围内形成“核—环”关系，让“核”从“环”中受益，建立“核”与“环”互动的一体化城市体系。通过创新性的区域经济合作发展机制，在环首都区域逐渐构建“环首都城市带”是从根本上解决“环首都贫困带”问题的有效办法。图3中分别用
三种阴影表示环首都贫困带、首都地区以及首都周边非贫困县。三部分都要加入到“子群+子核”的京津冀一体化城市布局当中来。由于首都与环首都地区长期的非对称发展出现了“环首都贫困带”，所以需要对环首都地区进行分片发展、分步规划，针对不同区域施以不同的发展对策，从而用合适的方式将首都周边的非首都行政辖区内的区域与首都城市发展进行整合。笔者认为可以按照“三城市群+三城市带”的方式进行“京津冀城市一体化”设计。“三城市带”即“子圈”，由首都主城区向外逐渐构建第一城市带、第二城市带和第三城市带，“三城市群”即“子群”，包括京东城市群[7]、京南城市群和京西城市群三个城市群。三个“子圈”和三个“子群”的空间规划设计如图3所示。“环首都贫困带”是在长时期内形成的，这个壕沟很不容易填平，这种城市体系的空间设计，不但能够满足“大北京经济圈”的发展需要，而且能够拉动北京周边更广阔腹地的发展，同时又与目前形成的区划设计不产生任何冲突，所以这种城市体系设计应该是解决“环首都贫困带”问题的权宜之计。通过“点—线—片—团—面”的方式将北京的影响力逐渐渗透到更广的区域。环北京的三个城市团中，每个城市团都有自己的发展核心。“京东城市团”以“唐山—承德”为核心，“京南城市团”以“保定”为中心，“京西城市团”以“张家口—崇礼—赤诚”为中心，城市团的建设就是要为建设“三级城市带”做准备。用“团”拉动“带”，从而促进“带”的发展。“环首都城市带”在发展过程中也不能平均用力，而是要按照有先有后、有主有次的发展步骤进行，三个城市带在京津冀城市体系中产生的作用是不同的：①核心层。核心圈层即首都的八个城区，这是首都的主城区，也是对更大腹地进行经济衍射的基础，该区域在行政区划上完全位于首都范围内，不存在不同行政区划内融合发展的问题。该“核心圈层”目前需要做的就是进一步强化对周边地区的影响力，通过合适的发展机制让这种影响突破首都行政区划，波及到“环首都贫困”区域;②第一层。第一城市带(一带即一C)即环绕八个城区的十个郊区县，目前都有高速公路与核心圈连接。该区域也不存在行政区划的融合问题，“核心层”的经济影响力目前也主要投放在该区域。在一体化城市体系设计中，“第一层”应该成为将首都经济影响力传递到“环首都地区”的桥梁，强化这方面的功能就能够促进“环首都贫困带”问题解决;③第二层。第二城市带(二带即二C)即由易县、定兴、涿鹿、赤诚、丰宁、滦平、兴隆、隆化构成的“C”型环，该区域在行政区划上已经完全不属于首都范围，需要通过不同行政区划间融合发展才能有助于“环首都贫困带”问题解决。这个环囊括了“环首都贫困带”的1/3，覆盖面积较广，发展基础普遍较差，在自然状况下很难在短时间内改变本区域的发展状况，需要通过行政力量将首都更多的资源布局在这些区域，“C”环的南端依托保定发展、东端依托唐山发展、西端需要沿“张北—崇礼—赤诚—延庆”一线逐步打造核心城市，以便能够很好地将首都的能量承接到张家口。第二城市带的“C”具有将“一带”的能量承接到“三带”的重要作用，但是只有“二带”得到充分发展后，才能够将这种力量向“三带”传递，否则“核心层”和“第一层”的辐射力在该区域就会消耗殆尽，没有或者有很少的辐射影响传递到“三带”。在这种情况下，“环首都贫困带”的“壕沟”在近首都区域会逐渐弱化，但是在远首都区域还会继续存在，这就相当于将“环首都贫困带”的壕沟向外侧平移。“环首都贫困带”问题还是不能从根本上得到解决。为了让“二带”得到充分发展，就需要打破传统的区划概念，所以在一定意义上讲，“二带”实际上就是首都与河北省的磨合带。④第三层。第三城市带(三带即三C)即由大部分“环首都贫困带”组成的城市带，这是形成“环首都贫困带”这个壕沟的主要区域，距离京津较远，大城市的辐射力很难波及到该区域。“涞源—阳原—怀安—万全—张北—固安—隆化—平泉—宽城”一线成为第三个“C”环的重要部分，在第三“C”环之外还有尚义、康宝和围场，这是解决“环首都贫困带”问题的关键，只要第三“C”发展足够充分，这些距离首都较远的区域就能够感受到城市群的辐射。城市化整体推进就会使这些距离大城市较远的边远地区感受到城市化的影响，经济发展基础就能够得到改善。
“子群+子圈”模式的环首都城市群的建设，可以打破河北、北京之间的行政区划束缚，也能够将空间相对狭小进而显得相对拥挤的首都城市影响力铺展到更大空间。该模式下不同行政区划内的县级城市不仅可以依托本地资源充分发展，而且能够很好地承接来自高一级城市对自己的辐射，城市影响力沿着“一带”(“一C”)→“二带”(“二C”)→“三带”(“三C”)的方向由强到弱逐渐递减，“核心圈”是为“三C环”提供动力的“心脏”，“核心圈”依托大都市的优势具有强大的聚合力量，这种城市发展势能从中心向边缘不断扩展。“子群+子圈”理念下实现了京津冀城市一体化发展格局，“大北京”城市体系可以在更广泛的空间内得以构建。“大北京”不再是行政区域意义上的城市体系，而是“区域合作”理念下的城市体系。这种发展模式可以为全国范围内其他类似区域在城市体系建设方面提供经验借鉴。“大北京”的概念由此可以超越行政区划的地理区域，按照邻近原则和分工原则，将腹地内的县级行政中心发展成为分担首都经济职能的节点。“核心圈”按照“大北京”的城市群建构思路，对腹地内的小城市进行发展排序，在构建“子圈”的同时构建“子群”，“子群”在“子圈”的发展中发挥着重要作用，“子圈”是“子群”的影响力向更大腹地内辐射的结果，区域内在某些地方得到重点发展的同时，经济发展力也能够得到均衡布局，“大北京”于是得到了均匀发展，“大北京”在这种发展模式下就能够牵动京南、京东、京西等的发展，大的城市体系之下有由副城市中心构成的“子城市群”，这种“子城市群”成为了将“核心层”的经济影响力布局在腹地上的节点，这种节点分布越均匀，“大北京”就越可以做到全方向发展。这种发展机制下的“大北京”在空间上就像一个铁饼，中间厚边缘薄，边缘的厚薄程度与中心地区相关度很高，只要中心地区足够厚，边缘地区就不会很薄。随着首都职能不断向周边分摊，“环首都贫困带”不再贫困，该区域会由于有效分担首都职能而融入首都经济圈，随着不同城市职能互补程度不断得到强化，每个城市(团)都会成为“子群”中不可或缺的部分。环首都的每个“子群”都能够得到均匀发展，并且在分散大城市的经济职能和延伸辐射力方面，履行好区域中心地的重要职能。在“京东群”与“京西群”之间以及“京西群”与“京南群”之间会有逐渐发展的新兴城市群，于是较高级别的城市中间，就会发展出较低级别的城市，大中小城市等各个类别的城市在该区域都会得到发展。这样就会以“二C”为主线，在环首都地区形成密集城市带，再加上“二C”东南方向上的廊坊和天津，“二C”就会在首都周围形成闭环，实现环首都地区城市体系建设中从“开环”到“闭环”的跨越，“大北京”城市群(京津冀城市群)得以形成。
3.2 突破“硬区划”，创造“软区划”的区域融合发展环境
在行政区划方面有“软区划”和“硬区划”的区分，“硬区划”是实际上存在的区划，在地图上可以用具体的行政分隔线表示出来，所以“硬区划”是常规思路下的行政区划，这是以空间上的物理界线划分的行政区划。相对于“硬区划”，“软区划”是不能在地图上用行政界线表示出来的区划，这是突破现有“硬区划”，在不同区划范围内构建产业协同、文化融合、资源共享、城市整合的思路。“软区划”是在不改变现有行政区划的前提下，在区域经济发展中构建共同的中心，从而能够打破现有行政区划壁垒，在不同区划之间实现经济合作的新思路。城市发展和经济建设，很多时候受到行政区划的限制，再加上地方保护主义因素的影响，地区之间不能很好地实现产业协同，“软区划”就能够在一定程度上打破这种局面，突破“硬区划”限制，在整个京津冀区域内实现资源共享。
3.2.1 通过“软区划”实现区域间资源对接
“软区划”不需要打破现有的行政区划，但是通过不同行政区划之间的合作，可以打造突破行政区划限制的经济政策，让不同区划的资源在不同区域内自由流通。京津冀之间建立这种“软区划”非常有必要，目标在于在京津冀“三地”之间实现互补，“环首都”分摊大城市的职能，让大城市变得不再拥挤，避免资源过度竞争问题。“软区划”可以在环京津地区内均衡布局文化、金融等资源，让首都的辐射作用越过“硬区划”，使得“壕沟”内的资源得到充分利用。通过乘数效应带动腹地经济发展，腹地内的中等城市进一步牵动小城市发展。根据前文，“软区划”实质上就是在“硬区划”基础上实现不同行政区划之间的合作，让经济发展的触角超越既有行政区划的限制，通过扩大视野让辐射力到达更远的地方，让大都市在更广泛的区域内创设均等的制度规范，不同行政区划在发展过程中要进行平等“对话”。重新构建“硬区划”是一个复杂的问题，“软区划”能够避开这样一个复杂的问题，展开区域间的经济合作。使得首都与环首都地区都能够从这种合作中受益，所以“软区划”实际上是提供了一种双赢的城市发展理念。“硬区划”到“软区划”，在京津冀城市一体化发展中使得区域分割走向区域融合，可以在很大程度上促进更大规模的京津冀城市群形成。
3.2.2 通过县域融合模糊“硬区划”界限
在“软区划”的城市一体化构建思路下，京津应该成为京津冀城市体系的“双核”核心。实现了“软区划”构建后，“环首都”地区可以更多地接受来自京津大城市的经济影响。依托前文提及的“子圈+子群”的城市体系发展格局，在更大的腹地内构建多层次的城市体系，将更多的中小城市包容进来，并将更多的小城市逐渐打造为中等城市，使得该区域的城市体系更加完善。为了抹平“壕沟”，城市体系的构建应该以近邻原则和功能原则为前提，以京津这个双核带动保定、唐山、张家口、承德等中等城市的发展，将京津的诸多职能向外分解，将这些城市逐步发展为京津周围的专业化城市。在大城市周围逐渐形成卫星城市带，如图4。图4中具有箭头的曲线C环表示了河北省与首都之间的行政区划界线，图中用“C”型曲环线表示了需要模糊发展的各个县级行政单元，要首先在这些靠近区划界线的县级行政单元间进行模糊发展。首都区域的县域在发展中处于优势，扮演着向环首都地区施加经济影响的角色，所以曲环线上的箭头指向河北省。曲线表示“C环”附近的县级行政单位互补发展，曲线上的小椭圆表示相邻县域经济相互影响的范围。这种设计虽然没有打破现有行政区划，但相邻县域之间却实质性地发生了经济合作，“环首都贫困带”于是就逐渐与首都的发展融合在了一起，图4中的最外层的大C环内逐渐建立自己的经济增长点，京津冀之间于是实现了融合发展。“环首都贫困带”问题逐渐被弱化。
3.2.3 通过“对接京津”使“环首都”地区变被动为主动
从“服务京津”到“对接京津”不只是文字游戏，实质上是发展理念的变化，在这个变化过程中，环首都区域具有更多主动权。在“服务京津”思路下，环首都区域是以消费为主的发展方式，即在“环内”创业挣得收入后到“环外”消费，这种消费拉动型的发展方式使得环首都区域不容易发展出自己的经济增长点，环首都区域在发展机制上是依附大城市的，这样的发展时间越长，环首都地区就越显得被动。“软区划”的设计，使得环首都地区逐渐有了自己的经济增长点，经济发展动因与原先“服务京津”出现了很大差异。从而可以将目前布局在京津的相对拥挤的生产力分解到环京津地区，逐渐发展成为环京津地区的经济增长点，让京津与环京津地区具有更多的“共同语言”。在环首都地区逐渐发展与首都功能对接的专业化城市，这不但能够扩大首都的城市发展空间，而且使环首都的更大地区得以拉动，首都与环首都地区从而可以形成均质化的发展格局。环首都地区通过对接京津，避免在区际发展中形成更多的交易费用。在对接京津的发展模式下，环首都地区在经济发展中会更加主动，首都的影响力首先跨越“平谷—密云—怀柔—延庆—昌平—门头沟—房山—大兴—通州”一线渗透到“兴隆—昌平—丰宁—赤城—怀来—涿鹿—涞水—易县”，然后以同样的方式逐渐渗透到更远的地区，分层发展、分层渗透的发展机制逐步形成，京津大城市的经济影响力能够辐射到更远的地方。京津冀城市发展从理论上的合作逐步变为实质意义上的合作。环首都地区由原先的外生发展变为内生发展，京津冀之间产业对接的通道更加广泛。京津冀之间在城市、文化、产业等各个方面都实现了一体化发展。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立