北京2030发展展望和对策建议时间： 2015-09-10信息来源：丁成日 作者：wl_admin 责编：
【摘要】中国城市体系的突出特点是不均衡性，包括城乡之间和城市之间两大不均衡。国家的改革和发展释放人口空间流动性，故北京发展的压力和潜力都将是巨大的。根据理论分析以及国际发展和中国总体改革发展趋势，北京2030年人口规模超过东京成为世界最大的都市不是不可能的。针对巨大的人口增长压力，从城市住房、交通、空间结构、城市规划、土地政策和战略选择等方面提出发展建议。
【关键词】城市系统;均衡/不均衡;城市规模;北京发展和对策
北京过去10年的发展特别突出，既体现了对过去快速发展的承继，也反映了北京面临新的发展机会和动力，比如2001年加入世贸组织后对外开放的发展和获得2008年奥运会主办权后奥运投资和建设等，都对北京的发展产生了巨大的影响。北京2004～2020城市总体规划限定的发展规模(人口和用地指标)在2010年左右就已经被远远突破了。北京2012年人口规模已经突破2000万(其中城区人口1700多万)。①本人2004年在负责2004～2020总体修编技术支持项目中，预测并论证北京2020年人口将达到3000万～3500万(丁成日等，2005)。10年过去了，回顾北京的发展，在实施新一轮城市化发展战略时期，展望北京2030年非常必要且具有重大现实意义。本文将特大城市置于城市体系中来分析特大城市发展，并以此为依据，展望北京2030的发展并提出规划和政策建议。
1 有关特大城市的理论和国际发展经验
1.1 城市体系与城市规模
首先，在论证北京这样的特大城市发展的时候，讨论不能仅仅局限于特大城市(如北京)本身，而需要从城市体系角度来分析和解释特大城市的发展。
假设规模经济不变，理论上每个城市都有最优规模，如图1。城市的效用函数与城市规模呈现倒U字型曲线关系，在规模较小的时候，城市规模带来的聚集效应(城市发展的推动力，也称为向心力)大于城市规模带来的负面效应(如交通拥堵、环境污染、房价高昂、住房拥挤等，这些效应也称为离心力)(图1中的s点);而当规模较大的时候，正好相反，城市规模带来的聚集效应小于城市规模带来的负面效应(图1中的b点)。
在均衡城市体系内的一个城市，其规模只能“过大”，而不能“过小”。假设一个国家或地区城市体系由两个城市组成，且这个城市体系是均衡的，即两个城市有同样的效用函数水平(每个城市居民享有同等的效用函数)。假设这两个城市的规模是一样的，如果两个城市都是100万人口，显然都小于最优规模(图1中s点)，那么这个城市系统是不稳定的，有一个人向另外一个城市移民就意味着这个人所移入的城市效用函数值增加了，自己受益且让所有原有的城市居民受益，而移出城市居民的效用函数值减少，进而鼓励人口减少城市的居民都向人口增加的城市移民，这两个城市最终变成一个200万人口的城市，另一个城市不复存在;如果两个城市都是300万人口，那么这个城市体系是稳定的，没有人能够通过移民来提高效用函数(O’Sullivan，2009)。②
1.2 城市体系下特大城市规模及其发展
假设一个均衡的城市体系(比如欧洲、北美国家)是均衡的，即无论规模大小，每个城市的效用函数值都相同，为u1;城乡之间也是均衡的，城乡之间的效用函数值相同(图2)。在这个均衡的城市体系中，城乡居民不能够通过简单的移民来提高满意度或生活质量，城市居民也不能通过移向其他城市来提高生活质量。
城市效用函数曲线发展变化的时候，城市规模也就相应地变化。往往是特大城市的效用函数最有可能发生变化。这是因为：第一，重大和非经常性活动(比如世博会和奥运会)一般都发生在特大城市，发生在中等城市和小城市的可能性几乎是零。这些重大活动往往伴随着巨大的基础设施建设和活动场馆的建设，进而导致城市的效用函数向外扩张(图2);第二，特大城市具有重大的政治意义。“太大而不能倒闭或失败”(too big to fail)是一个通俗用来描述一些庞大、相互密切关联的金融机构，它们的失败经济上被认为是灾难性的，因而当它们面临困难时政府不得不出面扶持和拯救。“太大而不能倒闭或失败”可以用来解释为什么美国联邦政府20世纪60年代出手拯救面临破产的芝加哥商业银行，而2007年没有拯救雷蒙兄弟投资银行(Lehman Brothers)。道理同样适用于城市。
现假设一个国家的城市体系是均衡的，且由三个不同规模的城市组成(图2)，当效用函数值为u1时，三个城市的人口规模分别是120万人、300万人和600万人。现在特大城市由于巨大的基础设施投资使其效用函数发展变化，在人口维持600万不变时效用函数从b点增加到c点。特大城市效用函数值高于其他两城市，将吸引其他城市的移民。维持u1效用值时特大城市需要增加到800万人口。城市总人口不变，特大城市效用函数曲线的变化必然导致城市人口分布的变化。在新的平衡态，特大城市人口为760万，中等城市人口为260万，而小城市消亡。特大城市增长的160万人口来自中等规模城市和小城市;小城市减少的120万人口既有流向中等城市的，也有流向特大城市的。中等规模城市总的来讲人口是减少的。这个数值模拟显示了特大城市发展以中小城市为代价的情形，但是特大城市基础设施投资不仅直接使特大城市居民受益，同时也间接地使中小城市居民受益(u2>u1)。
结合北京的发展，当北京城市面临交通拥堵、资源环境等问题时，不仅会引起北京市政府和居民的重视，甚至还可能会引起整个社会进而引起中央政府的重视，政治压力可见一斑。结果，无论政策或投资都会向特大城市倾斜。结果是，北京越有问题、越会进行大规模基础设施投资、进而推动城市规模越来越大的“循环”。
1.3 城市动态发展
即使将城市发展放在一个较短的历史尺度来看(比如自1950年以来)，城市的发展动态也是非常复杂的：既有快速增长的，也有走向没落和衰退的;既有停滞不前的，也有起伏波动的(先增长后衰退或先衰退后增长)。
导致城市增长或衰退的原因很多。对非经济城市(如军事、宗教、政治、教育、文化等类型)，非经济的因素可能是城市增长或衰退背后的主要原因。对经济城市，城市的发展既取决于自身发展潜力和动力，同时更取决于其所在国家或地区的经济发展、结构演变、国家或地区发展趋势等。比如20世纪六七十年代美国五大湖区工业城市的衰退是美国制造业，特别是钢铁工业，向南迁移的直接结果;随着经济结构的后工业化发展(第三产业取代第二产业成为最主要的产业支柱)，制造业向其他国家(地区)转移也带来美国以制造业为主的城市的衰退。美国1960～2000年发展的态势是经济向南部倾斜，即总体态势是南部发展、北部衰退。在这个总体态势下，北部有些城市的衰退难以抑制，而南部有些城市的发展也不可阻挡(Gavin Wright，1986;Bateman，Ros and Taylor，2008)。
经济与城市的关系比较复杂。新企业和新产业部门更有可能在综合性经济城市中诞生和发展，成熟性企业或产业更倾向于向专门化城市转移或向外转移并推动专门化城市的出现和发展。这也部分解释了为什么美国1960～2000年间大城市发展是以小城市衰退为代价的。美国许多以制造业为主的小城镇因制造业迁往国外或者其他地区而严重衰退(Deno，1988;Connolly，2004)。
1.4 特大城市发展——国际经验
1.4.1 作用和地位
城市经济的重要性一般是用城市人口比重或者城市创造的GDP总量来反映。本文通过研究一个国家最大的都市的人口和经济集聚来说明都市发展的作用(表1)。为简便，将一个国家最大的城市暂且称之为首位都市。
从表1可知，城市人口规模与其经济的重要性是成正比的，城市经济的贡献程度一般都大于人口规模比重，特别是OECD国家。除中国、印度、美国等个别国家外，这些国家的首位都市平均占国土面积的1.1%，但平均集聚了1/5以上的全国人口，对全国GDP平均贡献率超过1/4。
1.4.2 土地消费
特大城市的土地消费与其经济贡献是不成比例的。表1显示，经济比重与土地比重之比可以高达近2000，也就是说，一个城市的经济重要性远远超过其土地消费水平。表1的数据用的可能是都市行政区的面积，比如上海。上海建成区远远小于48000km2(0.05%)的土地消费。如果面积是按照城市建成区面积统计的，表1的数据所显示的经济比重与土地比重之比还会大大提高，如果上海建成区的面积为行政区面积的10%，两者之比就是282。
1.4.3 强磁力
特大城市的吸引力，特别对年轻人的吸引力是巨大的。特大城市的高工资是其强吸引力的主要原因之一。特大城市之所以拥有高工资是因为：(1)特大城市的聚集经济效应;(2)劳动力市场的高匹配性。根据实证研究，城市规模与聚集效应成正比，聚集效应体现在劳动生产率、经济产出、制造业产值等方面。根据理论和实证研究，城市规模越大，求职者越有可能找到与其技能相匹配的就业机会。特大城市强磁力还体现在：(1)自己以及后代发展的机会和预期;(2)城市生活品质。
1.4.4 城市密度
城市人口密度往往用来反映城市发展强度。但是城市人口密度不同于城市就业密度。比如，纽约的中城商业中心区的就业密度为23.4万人/km2。香港中心区的就业密度为17.1万人/km2。汉城中央商务区的就业密度为5.7万人/km2。洛杉矶以低的城市密度著称，可是其中央商务区的就业密度也高达4.5万人/km2(丁成日，2009)。无论从规模上，还是从密度和交通流上讲，东京和纽约等城市都是超一流的。它们的经济功能和经济活力也是国际一流的，说明规划和管理如此巨大规模的城市不是不可能的。
1.4.5 城市交通问题
东京城市发展是城市交通流空间有序和TOD发展模式的典型代表之一。东京都2005年的人口高达3400万人，有5个就业中心：东京CBD、山手环、新宿、涩谷、横滨CBD。2000年共提供了800万个就业岗位，其中东京CBD占地42.2km2，2001年集中了243万个就业岗位;山手环是一个围绕城市中心的环形地铁，总长35 km，围绕环形地铁发展的就业中心在119km2的范围内集中了424.5万个就业岗位。多中心的城市发展模式并没有改变公共交通发展所依存的有序的城市交通空间分布模式这一基本定律，也就是说城市交通流越有序，越有利于公共交通(特别是城市轨道交通)发展。次城市中心的发展并没有弱化郊区与CBD之间的交通联系，东京CBD在1970～1990年间就业人数上升了37%，居住人口下降了40%，而CBD与外围的交通量显著增加(丁成日，2010)。
1.5 城市发展规律和认识
根据理论分析和国际发展经验，我们可以总结出如下规律和认识：
·按照规模经济不变假设，城市效用函数呈倒U字型曲线，但是具体城市的效用函数无法确定，因而具体城市最优规模只有理论价值没有具体的实际意义。
·均衡态的城市规模只能过大，不能过小。
·如果城市表现规模经济递增，城市最优规模可能是不存在的，规模可以一直增大。
·(特大)城市发展一方面取决于自身的潜力、动力、问题等，还取决于区域或国家发展趋势。
·城市增长速度与规模没有必然的联系，因而不能够根据规模来决定速度。
·没有证据表明是城市病导致城市衰退。
·城市衰退主要是源于经济结构的调整和产业空间布局发生重大演变。
2 北京2030年发展展望
缺水并非北京特有的现象，而是我国北方地区普遍存在的问题;同时由于受区域环境的影响，北京的气候和环境也越来越成为关注的重点;北京的城市交通拥堵和高昂的房价近几年来更是成为关注的焦点。
2.1 北京城市规模与中国城市不均衡体系
中国的城市体系是不均衡的。不均衡体现在两个方面：一是城乡之间的不均衡;二是不同规模城市之间的不均衡。比如北京的效用函数大于石家庄，石家庄大于保定(不同规模城市之间的平均教育水平和升学率可以用来反映这些城市之间效用函数的差别)。图3中，农村效用函数为ur，小于小城镇的效用函数us，小于中等城市效用函数um，小于特大城市效用函数ub。比较城市效用函数值，中国城市体系不均衡关系可以用如下关系表示：ur
造成中国城市体系不均衡的根源有：(1)户籍制度之上的人口流动限制和社会福利、基本教育、医疗保障、劳动保障、社会保障等分配制度;(2)中国城市是有行政级别的，不同行政级别的城市有不同的财税职权，进而影响城市福利和公共资源的配置。根据地理范围(城乡之间和不同规模城市之间)来决定社会福利和公共资源/产品应该是中国城市发展最具特色的方面之一。
户籍管理制度严重地影响了生产要素(劳动力)的空间流动。改革开放后，尽管劳动力空间流动的自由度基本上没有限制了，但是与户籍挂钩的各种福利和保障仍然是造成现今社会不平等和不公平的制度性因素。改革开放30多年快速发展的经济成就并没有缩小城乡问、不同规模城市间的差别，特别在教育和医疗两大方面。相反可能还是在增大。
2.2 国家发展和改革趋势
根据改革开放30多年来的快速发展、改革总体趋势、奔向全面小康的发展目标等判断，未来国家至少有三个主要的发展和改革的方向与趋势，它们将对中国城市体系演变和北京、上海等特大城市发展产生巨大和深远的影响。
第一，产生和维持城乡间和不同规模城市间不均衡的制度性因素将不断被消除。近年来社会对改革户籍、异地高考等方面的呼声甚高，且有日益高涨的趋势，国家对此也有积极的回应(尽管对速度和尺度可能有不同的声音)，同时城乡一体化(医疗保障、社会保障、劳动保险等)也取得了一定的成效，跨区域的保障体系将是未来改革的重点。这些改革必将深入且扩展到更广阔的领域，使得社会向更加公平和平等的方向发展。政府和社会将会更加关注造成城乡间和不同规模城市间差别的制度性因素。户籍制度以及与户籍制度挂钩的社会福利、保障等分配制度是计划经济体制的产物，既与市场经济不相符合，也与现代和谐社会的构建不相吻合，必将在中国走向全面小康社会进而步入发达国家行列的伟大进程中逐步消失。
第二，国家已经启动并要求2015年完成所有事业单位的改革和改制。在事业单位改革的基本框架中，有一类事业单位将全面推向市场。这类事业单位的生存和后继发展很有可能对中国城市体系和特大城市发展产生巨大的影响。事业单位的空间分布是按照行政体制决定的，一旦推向市场，这些事业单位必将发生(空间)重组。市场机制将是空间重组背后的“看不见的手”。在北京等一线城市形成全国性或区域性企业龙头和总部是必然的趋势，不是有没有这样可能的问题，而是有多少的问题。
第三，现代社会发展的特征之一是细化的劳动分工。其中一个非常重要的领域是职业服务的高度发展。职业服务业包括律师、会计、评估、建筑等。这些职业服务业的发展一般都是倾向于大城市或特大城市。
许多经济活动对特大城市是别有偏爱的。比如，日本东京作为最大的都市，人口超过了3700万(2012)，1986年集中了86.6%的国际银行机构、62.5%的外国公司、57.5%的信息产业和服务、34.4%的所有专门化服务产业(Takahashi and Sugiura，1996)。
2.3 北京2030发展规模
北京2004总体规划修编技术支持项目报告预测北京2020年人口将达到3000万～3500万(丁成日等，2005)。现在看来，这个预测是比较接近实际发展的。这个预测的依据主要有：(1)理论和国际发展经验;(2)户籍作为控制城市人口规模的手段和措施已经越来越失效，并且没有其他可以有效控制城市人口规模的政策措施;(3)利用水资源确定城市规模这个思路和方法所存在的理论问题和缺陷(丁成日等，2005)。
在中国，城市规模与城市病的严重程度往往被等同化。因而解决城市问题(城市病)的思路是限制城市发展规模。比如，根据1992/93年编制通过的北京市总体规划，北京2010年人口发展目标是1500万人(其中包括250万的流动人口)和900km2的城市建成区面积。但是实际的发展情况是，2002左右北京的人口已经到达或超过1500万人，城市建成区面积超过规划指标250km2之多;2004年启动了北京市总体规划修编，规划到2020年，人口目标是1850万人，城市建设用地指标为1650km2，但是根据官方统计，2011年的城市人口已经达到近2000万人，2020年城市建设用地指标基本用完。
理论研究解释巨大城市持续发展现象。根据Ades and Glaeser(1994)，Bairoch(1988)等的研究，在其他条件不变的情况下，没有经济发展的城市化、缺乏政治稳定性的国家、封闭性经济等原因都可能使城市化更倾向于大城市，也就是说，城市化发展中人口更倾向于向大城市聚集。政治中心(首都)往往发展成为特大城市(Moomaw，1996)。根据Evans(1972)和Stigler(1951)等研究，工业化过程中，经济发展带动的城市化是倾向于大城市。这个结论得到Moomaw(1996)研究的支持，他利用74个国家，3个时期(1960、1970、1980)面板数据分析发现，大城市的人口聚集呼应了经济力量，即经济发展带动的城市化倾向于大城市，同时国际贸易和外资都有利于大城市的发展。Moomaw and Shatter(1993)的研究发现，大城市的人口聚集有助于经济发展。在经济快速增长时期大城市的增长速度会快于小城市，而在经济发展缓慢时期，小城市的发展速度会快于大城市。
实际发展与理论研究相符。国际上巨大城市(1000万人口以上)不论是数量还是规模都是不断增长的。1950年，世界上只有一个巨大城市，规模为1234万人;1975年有5个，平均规模为1362万人;2000年有16个，平均规模为1406万人;预测2015年平均规模为1621万人。③
表2显示巨大城市(同时还是首都)2010年的人口规模及其在城市化中的地位(巨大城市人口占城市总人口的比重)。印度的比重最小，也有5.8%，而北京的比重不到3%。
预测北京未来的发展规模需要考虑到几个方面因素：(1)现代化进程中的中国一定会逐步地消除造成和维持城市体系不均衡的制度因素，这是历史的趋势和必然;(2)快速城市化的社会变革中，北京难以置身于外，北京人口占全国城市总人口的比重在国际比较中是偏低的;(3)首都城市和巨大城市的发展潜力也是巨大的，国际发展表明，正是这个潜力而不是与规模关联的城市病，不断地推动城市增长。考虑到这些，北京极有可能超过日本东京(东京人口2010年左右为3500万人)，到达4000万～5000万人，发展成为世界上最大的都市不是不可能的。我们不能低估改革所释放的移民冲动，对未来的发展也不能带有过多的乌托邦式的理想主义色彩。
与城市规模相关的城市问题(如城市病)感受直接，但是与城市规模相关的积极作用(如城市聚集效益)是无形的，因而没有得到充分的认识。如果我们的政策和规划应对合理，城市可以在不断增长的同时建设得更好。问题不是规模，而是我们如何应对!如何选择我们的发展战略来应对挑战和问题!
3 北京2030战略思维和选择
3.1 战略和政策选择的困惑和局限性
历史总是有许多惊人的相似性，在规划和政策层面上，北京似乎也有类似的情形发生。1992年和2004年的总体规划修编可能就是典型的案例，规划总是在试图控制(北京)城市人口规模，而市场主导的城市发展总是突破城市规划的人口规模。
北京发展的困惑是人口控制目标困惑：越控制越大?或者城市病似乎是越来越严重但是还不能阻挡其增长。这促使我们反思问题在哪里?是我们的政策、规划、管理、监控实施等不到位?还是在市场经济和国家总体发展趋势下，城市规划总是试图在控制一个不可控制的对象?
3.2 战略选择的新思路、新思维
为规划北京未来发展，我们需要在战略层面、政策、管理、规划、监控、实施等多方位探求突破和创新。具体地：
·预测“最不希望”的发展规模;
·按照“最不希望”的发展规模制定政策，解决资源、环境、水、城市交通等问题。这种“逆向”思维更能够使我们更加现实和理性地应对挑战和面对问题，排除乌托邦式城市发展理想主义;
·大尺度、宏观地规划和展望未来的北京，但在微观上设计和发展人性的北京。
·突破条块思维限制，综合地规划北京未来。综合性不能停留在概念上，需要以解析分析作为基础;不能停留在宏观层面上缺少内容的描述，需要微观上可操作的具体指南;不能因为综合就包罗万象，需要基于行为机理的整合。如规划、建设好城市一般需要整合的土地利用和交通。中国经济规划、城市规划、土地规划相互之间分割，规划、建设好的城市需要这三个规划之间的充分整合(丁成日，2007);
·需要重新认识城市规模的积极意义。如果城市发展是遵循规模递增规律，那么我们可能需要推翻以前对城市规模的认识和理解。还有，国内在城市集聚效用方面的实证研究还远远不足;
·需要认识到“点”对“面”的资源环境影响的局限性;
·需要在城市体系中评价一个城市发展模式。如，一个大的“点”和多个小的“点”两个不同发展模式的利弊分析，利弊分析包括理论分析、发展模拟和数据分析。
3.3 城市住房
农村人口向城市转移是中国近期快速城市化的核心，而农民工进城后的定居问题又是核心中的核心。农民工和城市中低收入家庭住房问题是北京未来发展面临的主要挑战之一。相应的建议包括：(1)规范出租屋管理及市场机制;(2)制定与快速城市化相匹配的住房政策，完善住房租赁市场，特别是针对新城市人口的房屋租赁市场;(3)适当地保留农民住房、增加住房供给多样性。
3.4 城市空间结构和形态
·摊大饼和环状交通
城市向外扩张式发展是城市发展的普遍模式，即城市摊大饼式发展。但是，在二维空间尺度上，城市摊大饼式发展有无穷多种形式。遗憾的是，北京选择的模式可能是最为糟糕的模式。环状交通格网带动的平行外摊应该是最不利于组织城市交通的。实证研究表明，美国休斯顿市因有两个半环而被列为最为糟糕的道路网络系统。北京的环路有6环之多，结果可想而知。美国城市一般有一条环状交通路网，其目的是分割区域交通和城市交通，使城市交通不受区域交通影响和干扰。环状交通发展的目的不应该是为了城市交通，而应该是为区域交通。
·有效的城市空间结构
目前，还没有一个有效的城市空间结构的标准空间形态模板。但是从城市经济学和城市交通角度分析，北京作为大都市，其空间形态应该具有如下特征：(1)多中心城市。发展多个高密度的就业中心，中心之间需要一定的距离，围绕每个中心发展成为带有单中心城市特征的空间形态;(2)沿着放射状交通干道、呈现“手指状”城市向外摊大饼，发展有利于组织有序的城市交通和推动公共交通导向的城市发展模式。斯德哥尔摩和东京都是这种模式的典范，他们公共交通出行的比重非常高;(3)应该按照就业规模来设计空间发展的节点，节点的就业密度都要明显高于周围地区，并通过发展高速便捷的城市交通网络连接起来;(4)城市人口分布应该围绕高密度、高规模的城市就业和交通节点展开。
3.5 城市交通
·建设城市高密度节点，并用便利的公共交通系统使之连接
在城市发展和规划战略中应该明确就业布局和人口布局，将人口和就业集中的地方建成城市高密度的节点，并积极地推动这些城市高密度节点发展，使之成为城市发展的活力。同时，需要完善公共交通系统，为城市高密度节点提供充分的公共交通服务。
·发展有等级体系的城市公共交通系统
北京大都市的公交系统应该有不同的等级体系，如由重轨、轻轨、公交等组成，且不同线路之间、不同等级之间连接应该是非常人性化的。最人性化的连接是平行换乘，即就地上下车。平行换乘需要现代化的交通运营管理和监控技术与手段。轨道交通网络应该以线状为特征，最大限度地设计平行换乘车站体现人性化的公共交通，最大限度地人性化不同交通模式之间的换乘。国际上没有一个城市是像北京一样将轨道交通网设计成格网状的!有效的城市空间结构一定有极不均衡的就业分布，因而需要发展放射状线性延伸的轨道交通。
·加密道路路网密度、最大限度地减少道路路障干扰
北京许多地方街区过于宽大，不利于城市交通的顺畅。还有，北京城市道路存在中间隔离栅栏多等特点。隔离栅栏既是街区过大的结果，又是干扰城市交通顺畅的原因之一，使北京城市交通很不人性。在新开发区，应该加大道路网络密度，在密度比较高的地方，网格状城市道路系统是比较有效的。
·发展空间有序的城市交通
管理城市的主要挑战既来源于规模也来源于无序。这同样适用于城市交通。以单中心城市为例，就业分布在市中心CBD，城市居民居住在CBD之外，每天通勤至CBD上班，交通流的模式呈放射状，形成空间有序的、早晚不同方向城市交通流高峰。
这种有序的交通流空间模式有两个突出优点：(1)有利于组织城市公共交通，特别是城市与郊区之间的公共交通(轨道交通)，有助于推动公共交通导向(TOD)的城市发展模式。(2)有利于实施现代化的交通管理，使城市道路资源最大限度地发挥作用(比如采用可变向车道)(丁成日，2010)。
3.6 城市规划
·破碎的规划体系
中国的规划体系繁杂、相互之间重叠交叉现象普遍。“十五”期间，省、地(市)、县政府编制的“十五”规划纲要、重点专项规划、行业规划等有7300多个。这么多规划之间很难避免出现内在矛盾，结果是如此多的规划既让市场无所适从，又让政府难以履行其职能。另外一个长期困扰城市管理和规划的是经济规划“空间不落地”问题，这个问题已经提出了多年，但是一直没有得到解决。发展要求这三个规划之间衔接和整合，但是由于体制、技术、方法、数据等原因，这三个规划之间的衔接和整合更多的是流于形式，而不是体现在实质内容。
·“三规”整合和经济规划空间“落地”
考虑到中国城市的快速发展、城市建成区边界的向外快速推移，城市综合规划应将社会经济规划、土地利用/国土规划、城市(总体)规划、城市交通规划纳入一个统一框架，以提高城市竞争力，推动城市可持续发展。规划整合模型将经济和人口发展、城市土地利用(规模和功能分区)、城市交通和基础设施整合在一起(丁成日，2007)。
·城市土地需求分析
城市用地规模是根据人均土地消费标准和人口预测规模来决定的。如2004年北京2020年的城市总体规划根据1800万的人口和人均105m2的标准决定2020年的总建设用地需求。这种方法一方面无法反映不同土地利用类型(工业、商业、写字楼、住宅等)各自的供需关系，使规划扭曲城市房地产市场;另一方面也不利于引进市场机制来决定每块土地开发的时机、强度、类型等，从而导致城市土地资源低效率开发和利用。
·改变重视形态、忽视功能的传统规划
城市规模过于注重空间形式，对城市功能分析不足。几轴几带、点面模式、多中心等空间规划成为城市空间发展规划的范式，却很少考虑城市规模本身、功能等更主要的因素。
·城市规划编制
改革的内容应该包括灵活的土地利用功能分区、灵活的土地开发(建筑密度和强度)、编制方法和技术的革新等。
3.7 城市土地供给制度改革
改革城市土地供给模式。计划经济时代城市规划的特点是“供给导向”模式，即城市规划主要是项目规划，为经济和社会发展规划中的重大项目的实施提供土地和基础设施等方面的安排。经过近30多年的发展，现实基础发生了巨大的变化。相应地，城市发展和规划战略更应该侧重于需求导向(发展的需要)，而不是供给导向。“需求导向”模式的具体操作是，政府决定土地利用功能分区和类型(对开发强度也做一些规定)，而市场决定什么时候、什么区位来开发，市场在区位选择上应该有相当的灵活性和自由度。
【注释】
①数据：中华人民共和国住房和城乡建设部，2013，2012年中国城市建设统计年鉴，中国计划出版社，北京。
②结合中国国情，中国的许多小城镇是否是通过体制和制度限制保持在过小的规模上?如果是这样，是否意味着中国未来改革限制生产要素空间流动的制度障碍消除势必对现在的城市体制产生巨大的影响?具体的影响(规模、尺度、方向)又是什么?
③数据来源：http：//esa.un.org/unup/unup/index_pane13.html。
【参考文献】
[1]丁成日.2010.中国城市交通问题及其规划对策[J].城市交通，8(5)：28-35页.
[2]丁成日.2009.城市增长与对策：国际经验与中国发展[M]，高等教育出版社.
[3]丁成日.2007.城市空间规划：理论、方法、实践[M]，高等教育出版社.
[4]丁成日，宋彦，G.Knaap，黄艳.2005.城市规划与空间结构：城市可持续发展战略[M]，中国建工出版社.
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立