国家级开发区转型升级的逻辑与路径时间： 2017-09-14信息来源：郑国　作者：qgy_admin　责编：

编者按：从1984年我国设立第一批国家级开发区以来，国家级开发区凭借体制机制、创新要素、政策优惠等方面的优势，快速发展成为辐射带动周边区域发展的增长极和引领经济前行的重要载体。当前，在全球新一轮科技革命和产业变革不断酝酿和发展的形势下，国际国内形势日趋复杂，经济下行压力日益加剧，国家级开发区又一次走到了体制上率先改革、结构上加快升级、技术上引领发展的新关口。这是中国宏观经济面临的一个重要课题，也是国家级开发区提质增效的重大机遇。国家级开发区如何审时度势，把握先机，开拓创新，实现转型发展，由此也成为学界关注的焦点问题。本期特别邀请国内5位著名专家围绕新时期国家级开发区发展的相关问题进行探讨，以期为国家级开发区的转型与升级建言献策。
 
 
    自20世纪80年代我国第一批国家级开发区设立开始，伴随着国内外政治经济形势的演变和我国国家级开发区实践的深入，对国家级开发区定位和发展模式的探讨就一直是诸多学者和国家级开发区实践者长期探讨的话题，并先后形成两个高峰：第一个高峰是在20世纪末21世纪初，由于国家级开发区政策优势的弱化、亚洲金融危机、美国“9·11”事件和中国加入WTO等一系列事件的影响，学者们提出了国家级开发区“二次创业”的口号；第二个高峰始自2010年，由于国家级开发区政策优势的进一步弱化和普化、金融危机后全球贸易大幅下滑、我国产业转型升级和创新型国家建设等一系列事件的冲击，国家级开发区又处在一个新的十字路口。由于这一次转型面临的国内外政治经济形势比上一次更为复杂，对于国家级开发区何去何从尚未达成共识，相关讨论仍在继续。
    笔者认为，当前国家级开发区转型升级的根本逻辑在于其发展动力的变化，即从资本推动向创新主导过程中国家级开发区发生的一系列具有内在一致性的重大转变。因此，深入分析这一转变的内在逻辑对于正确理解和把握国家级开发区发展历程、面临的问题和转型升级的路径都具有重要意义。
 
    一、作为资本积累载体的国家级开发区
    1980年以前，由于我国实行的是以计划经济为主的经济体制，城市发展主要靠自有资本的循环增殖和通过“工农剪刀差”进行积累，经济增长速度缓慢，人均收入水平低下。按照发展经济学的理论，要改变当时区域发展面临的困境，必须引入外来资本，进行全面的投资，打破资本的恶性循环，实现经济的起飞。1990年正好是西方发达国家大力推行新自由主义、为突破资本积累的空间（国家）制约而积极促进资本跨国流动的时期。我国适时地推进了全面对外开放战略，各个城市积极吸引外资，投资率迅速攀升，许多城市快速步入投资推动阶段。
    在投资推动阶段，国家级开发区既是资本的产物，也是资本的再生产者，承载了城市资本积累的重要使命。我国的国家级开发区绝大多数位于城市郊区，能够提供大量廉价的土地和完善的基础设施，便于资本尤其是制造业资本实现快速增值，因此特别受到外来资本的青睐。为进一步迎合外来资本的需求，各个城市对国家级开发区内的外商投资企业在地价、税收和服务等诸多方面提供非常优惠的政策，以确保“以土地换资本”和“以空间换发展”的快速推进。在资本跨国流动和国内体制改革的共同作用下，我国的国家级开发区作为全球资本进行空间修复的工具和城市资本积累的空间载体被大量生产出来。
    在资本推动下，国家级开发区发展具有两个明显的特征：一是空间高速扩张。资本将各种分散的生产要素整合到国家级开发区内，促进了国家级开发区的快速发展，在整体上的表现是1992年以来的多次国家级开发区热，在个体上的表现就是单个国家级开发区用地规模快速增长。二是机械复制。为了扩大国家级开发区的规模和减少投资风险，一些成功的国家级开发区的发展模式会被其他国家级开发区模仿和复制，一些制造业企业和开发商也在不同的国家级开发区复制同样的生产线或地产项目，因此导致全国各地国家级开发区的发展模式和空间景观具有非常惊人的相似之处。
    资本推动国家级开发区高速发展的同时也带来了显著的问题：一是资本在整合各类生产要素时，过度消耗了国家级开发区内部及周边区域的土地、水、矿产等自然资源和生态环境，这是不可持续的，必将面临自然资源瓶颈和环境瓶颈。二是国家级开发区过去吸引的主要是工业资本，这类资本循环和增值的关键在生产环节，因此通常只重生产而轻生活。与生产有关的厂房、水、电、气、路等被称为基础设施，受到广泛的重视和高标准建设。而与生活有关的居住、医疗、教育、购物、游憩等被称为配套服务设施，常常只维持在最低保障的水平，导致国家级开发区长期缺乏人气并产生严重的职住分离等问题。三是不断追求剩余价值实现增值是资本的天性，在资本推动国家级开发区空间快速扩张的过程中，也难免会导致生产过剩而需求不足，导致我国国家级开发区大量土地和地产长期闲置或荒废。国家级开发区的过度生产容易诱发金融风险，也会导致大量的社会矛盾和冲突。
    因此，投资推动阶段只是国家级开发区生命周期中的一个过渡阶段，是国家级开发区发展初期的必经阶段。资本对国家级开发区发展的推动力必将随着国家级开发区的成熟而不断减弱，而且由于资本给国家级开发区长远发展带来诸多负面影响，因此投资推动阶段是不可持续的，国家级开发区不能长期处于这个阶段。经历投资推动阶段后的国家级开发区必将面临从增加资本投入向提高全要素生产率的转变，也就是进入到创新主导阶段。
 
    二、创新主导是国家级开发区可持续发展的根本途径
    创新主导是指经济增长主要依靠科学技术进步和制度变革提高生产要素产出率的增长方式。在创新主导下，创新已经从驱动经济发展的一般要素转变为经济发展的核心，并统领了整个体系，从而改变经济增长方式和发展模式。创新驱动也需要资本和自然资源，但此时他们是从属于创新，并且因创新而带来两者的节省。
    创新是破解投资推动的矛盾和问题、促进国家级开发区可持续发展的根本措施，因此也必然是国家级开发区转型升级的客观方向。在投资推动阶段，国家级开发区的大规模高速度发展在很大程度上得益于构建了一个完善的“资本增值支持系统”。在创新主导阶段，国家级开发区则有待于打造一个全方位的“创新支持系统”。前者以吸引外来资本为目标，后者以吸引和培育各种创新要素为目标。为打造这个“创新支持系统”，我国的国家级开发区应当在以下三个方面做出努力：
    第一，建设区域创新服务平台。对创新要素和创新活动的整合能力是创新主导时期决定国家级开发区成败的关键，而技术研发平台、知识和信息共享平台、科技成果转化平台、科技金融服务平台等区域创新服务平台是整合创新要素的重要基础和激发创新活动的重要依托，是创新主导阶段国家级开发区最重要的基础设施。因此，国家级开发区应在投资推动阶段形成的主导产业和产业集群的基础上，积极构建基于国家级开发区并面向区域优势产业的区域创新服务平台，以此作为国家级开发区创新发展的物质基础和服务区域发展的必要条件，这是国家级开发区未来发展的基础性、先导性和战略性工作。从这一点来讲，国家级开发区未来将与高新区走上共同的发展道路，对于同时具有两类国家级开发区的城市，应协调处理好两类国家级开发区的关系，避免恶性竞争。
    第二，增进区域社会资本。创新是由创新主体互动和合作的结果，因此创新能力不仅取决于各主体的能力，还取决于他们的相互关系。“社会资本”这一概念正是20世纪后期社会科学中兴起的用来说明人与人之间的关系的一个概念，也是近年来用来诠释创新的核心术语。在投资推动阶段，我国国家级开发区引入的企业普遍具有嵌入性的特征，区内各主体之间的交流和合作非常有限，社会资本较弱，创新能力不强。进入创新主导阶段，社会资本是决定国家级开发区兴衰成败的关键。因此，国家级开发区必须加强制度和文化建设，努力构建基于信任和互惠精神的国家级开发区文化，促进区内外相关主体的互动和合作，以此降低交易成本并促进缄默知识的传递，进而加速创新的形成与扩散。
    第三，建设高品质的生活空间。创新主导阶段，智力和知识成为国家级开发区第一生产要素，国家级开发区竞争将由吸引“资本”转向吸引并留住“人才”，宜居性、人性化、生活性将成为未来国家级开发区关注的焦点和竞争的着力点。因此，前一阶段被当作配套设施的居住、商业、医疗、教育、餐饮、游憩等设施也将成为下一阶段国家级开发区发展的重要“基础设施”。这些设施不仅是吸引人才和留住人才的先决条件，而且还有利于促进人才的交流、互动和融合，提升国家级开发区的社会凝聚力和认同感，进而增强国家级开发区的社会资本。因此，要努力弥补前一阶段国家级开发区长期滞后的生活服务设施，积极构建“人性”“美感”“安全”“舒适”“有情趣”的高品质生活空间，切实保障国家级开发区的转型升级。
 
作者简介：郑国，男，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系主任，副教授，硕士生导师（北京100872）。

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