北京高端产业功能区管理体制研究时间： 2016-10-08信息来源：于德泉 白旭飞　作者：hjr_admin　责编：

　　摘要：文章全面分析了北京市六大高端产业功能区管理体制现状，系统总结了高端产业功能区管理体制的特征和经验，深入剖析了高端产业功能区管理体制存在的问题，在此基础上，为进一步完善高端产业功能区管理体制，提出了区划调整，探索经济事务与社会事务相分离的管理模式；加强市级统筹，坚持放权让利，形成统分结合的管理模式；建立政企逐步分开，决策、执行、监督既相互制约又相互协调的管委会运行机制；坚决防止区级功能区、管委会蔓延化的发展态势等建议。
　　关键词：高端产业功能区；管理体制；职能；监督
 
　　中关村科技园区、金融街、经济技术开发区、商务中心区、临空经济区和奥林匹克中心区等六大高端产业功能区，已经成为首都经济向高端、高效、高辐射发展的重要力量，成为国际高端要素和中央优质资源的主要集聚地，成为彰显首都现代化、国际化的核心区域。据北京市统计局和北京市发改委联合组成的《北京市高端产业功能区发展监测研究》课题组，对北京六大高端产业功能区经济状况开展了调查研究和实证监测数据，六大功能区以全市7%的平原面积，集聚了全市四成左右的GDP和资产，实现了全市四成以上的利润和税金。六大功能区整体经济处于高速增长态势，经济效益明显高于全市平均水平，产业结构优于全市，且各功能区核心产业明显、主导产业作用突出。高端产业功能区的发展已初具规模并各具特色，一方面说明高端产业功能区的提出有一定的现实基础，另一方面也应看到发展中仍存在一定的问题，在管理机制、发展政策、增长方式等方面还存在很多不适应。优化功能区管理体制，促进六大高端产业功能区建设发展，是率先形成首都现代产业体系、提高核心竞争力的重要基石。
 
　　一、六大高端产业功能区管理体制现状

　　1. 中关村科技园区——双重领导、以区为主。中关村科技园区，起源于20世纪80年代初的“中关村电子一条街”，1988年5月经国务院批准建立的中国第一个国家级高新技术产业开发区。中关村科技园区由市政府派出机构中关村管委会和区政府共同管理，实行“双重领导、以区为主”的领导体制，中关村管委会对各分园实行统一领导，区政府对所属分园管委会实行全面领导，各分园管委会主任由属地区分管园区工作的副区长兼任。组建了由科技部牵头包括国家19个有关部门和北京市31个相关部门的“中关村科技创新和产业化促进中心”简称首都创新资源平台，同时，在中关村示范区“一区十园”（包括海淀园、丰台园、昌平园、电子城科技园、亦庄科技园、德胜园、雍和园、石景山园、通州园、大兴生物医药基地、平谷园、怀柔园、密云园）现有开发建设单位的基础上重组建立了中关村发展集团。 

　　2. 北京经济技术开发区——直派直管、高度自主。北京经济技术开发区于1992年开始建设，是北京市唯一同时享受国家级经济技术开发区和国家高新技术产业园区双重优惠政策的国家级经济技术开发区。北京经济技术开发区与大兴区保持很强的独立性，大多数公共事务及经济事务均由开发区管委会直接领导。开发区管委会享有对开发区形成的地方财政收入全部留用的权利，并享有规划、土地、建设、投资等若干市级审批权限和全部区级管理权限。在管委会成立的同时，成立了北京经济技术投资开发总公司，负责该地区的基础设施、公共配套设施及土地一级开发建设，并从事土地二级开发。2010年，大兴区与开发区进行行政资源整合，两区采取“一套人马、两块牌子”的模式，分别建制，在党政领导上实行交叉任职。
 
　　3. 金融街——国企主导、街道合并。金融街是北京市第一个大规模整体定向开发的金融产业功能区。1992年，北京市决定成立北京金融街建设开发指挥部办公室，主要承担北京金融街的开发建设。1996年，在北京金融街建设开发指挥部办公室的基础上成立了北京金融街投资（集团）有限公司，2010年成功借壳上市，该集团主要负责金融街地区的基础设施建设和土地一级开发，并对外进行房地产投资和资本投资。2004年，为了适应金融街的发展，原二龙路街道和原丰盛街道合并组建为金融街街道，总面积3.78平方公里。2011年，市委、市政府明确由金融街建设领导小组统筹推进金融街的建设与发展，同年，西城区成立金融街建设指挥部，并在全区范围内集中选调了一批干部到指挥部工作。
 
　　4. 北京商务中心区（CBD）——直派托管、以区为主。1993年国务院批准的《北京市城市总体规划》明确提出，在朝阳门至建国门，东二环至东三环一带，规划建设北京商务中心区。北京商务中心区管理委员会是市政府在商务中心区的派出机构，委托朝阳区人民政府管理，负责北京商务中心区的开发建设与管理，由主管区领导担任工委书记和管委会主任，由常务副主任主持日常各项工作。CBD区域内的地价款实行全额返还，用于包括拆迁、绿化及地下通道建设等基础设施建设。组建成立北京国际商务中心区开发建设有限公司，负责区域内地下空间、基础设施建设及土地一级开发。近年来，统计局、国税局、地税局在CBD区域设立了派出机构，建立健全了CBD功能区的统计监测体系。
 
　　5. 临空经济区——地域复杂、多方管理。临空经济区是北京市“十一五”期间重点建设的六大高端产业功能区之一。在六大高端产业功能区中，临空经济区是唯一没有规划范围的经济功能区，包括了保税区、物流区、工业区、商务区及朝阳机场街道等多个功能板块，空间地域关系复杂。2007年，顺义区成立了北京临空经济区管委会，在区发改委设立北京临空经济区管委会办公室。2009年机构改革后，成立了顺义区临空经济办公室，挂靠在区发改委下。临空经济区内的各个板块都成立了相应的管委会。其中，天竺综合保税区2009年设立，为正局级市政府派出行政机构，委托顺义区政府托管。
 
　　6. 奥林匹克中心区——直派托管，经社并重。奥林匹克中心区即奥林匹克公园，是2008年北京奥运会的主要承载区域。奥林匹克公园管理委员会和CBD管委会一样，同为市政府派出机构行政机构，委托朝阳区政府代管，由主管区领导担任管委会主任，由常务副主任主持日常各项工作，管委会的常务副主任和副主任均为正处级，各处处长为副处级。与其它功能区管理机构不同的是，奥林匹克公园管委会除了负责该地区规划、开发建设、招商引资等经济职能外，还负责区域内大型活动的组织管理和服务保障、安全管理及应急管理等社会管理事务。管委会组建前成立有北京新奥集团有限公司，该公司承担并圆满完成了奥林匹克公园中心区土地一级开发和奥运配套基础设施建设，现在负责奥林匹克南区的土地一级开发、市政基础设施及其它配套设施的建设。
 
　　二、六大高端产业功能区管理体制特征和经验总结
 
　　1. 建立健全职能明确的专门常设管理机构。“十一五”初，除中关村科技园区、北京经济技术开发区、CBD有常设的、专门的行政管理机构外，其它3个功能区都没有常设专门管理机构，现在除金融街外，均建立了常设的、专门的行政管理机构。不同的是，中关村科技园区、北京经济技术开发区采取市政府派出直管模式，为正局级，CBD、奥林匹克中心区采取市政府派出托管模式，为副局级。另外，西城区也成立了金融街建设指挥部，由区委书记王宁、区长王少峰担任总指挥。这些机构的主要职责为负责功能区范围内的规划、开发、建设及招商引资工作及政策制订和规划编制等工作。专门的管理机构及职能的明确为高端产业功能区的开发建设、招商引资等工作提供了组织保障。
 
　　2. 采取“管委会+开发公司”的组织模式。高端产业功能区在开发、建设、发展的过程当中，除成立常设的、专门的行政机构外，都组建了开发公司，如中关村科技园区有中关村发展集团，北京经济技术开发区有北京经济技术投资开发总公司，金融街有金融街投资（集团）有限公司，CBD有北京国际商务中心区开发建设有限公司等，这些开发公司具备从征地拆迁、规划设计、施工管理到物业管理的资质，承担土地一级开发、基础设施建设等任务，有的开发公司还直接进行房地产开发并持有物业，进行资本投资。这种“管委会+开发公司”政企结合的模式，高度整合了区域内的行政性分权和经济性分权，为功能区的开发建设和产业发展提供了重要保障。
 
　　3. 享有“放权、让利”的特殊优惠政策。政策支持是高端产业功能区得以快速发展的一个重要因素，这些政策因素可分为两类，一是向企业让利，主要有税收优惠、资金支持等；二是向管委会放权。主要有授予管委会更大的财权、事权。如中关村管委会具有高新技术企业认定及税收优惠政策、“1+6”政策的先行先试及园区发展专项资金的管理。北京经济技术开发区地方财政全部留用的财权，市级的规划、土地、投资、建设等事权。金融街成为北京市金融政策的主要受益者，使用财政资金对入驻金融企业奖励、补贴。CBD地价款全部返还。天竺综合保税区享有免税、保税等税收优惠及出关、外汇结算等便利政策。
 
　　三、高端产业功能区管理体制存在的问题分析
 
　　1. 管委会“职、事、财”权有待进一步明确。功能区以“块”的形式集合了“条”的权力，在一定程度上打破了条条分割，形成条块结合的模式，但是还缺乏制度性保障。目前，中关村科技园管委会、北京经济技术开发区管委会职事财权是通过制订条例并通过人代会审议的，并通过市政府及其它相关文件的补充进一步明确。天竺综合保税区管委会的职事财权是通过市政府常务会议审议的市人民政府令明确。CBD管委会、奥运匹克公园管委会由市政府批准成立的，关于管委会职事财权的相关规定不甚明确，分散在不同层级的行政文件中，且有的已经过期（如北京经济技术开发区的财权）。由于管委会职事财权不明确，在实际工作中，主要通过提高管委会的行政级别及人事手段尤其是一把手的高配而非制度性建设来增强管委会的宏观调控和综合协调能力，这固然增强了管委会的协调能力，但是也带有明显的个人色彩，受官员个人能力及升迁任免的影响大。
 
　　2. 功能区与行政区空间地域关系复杂，职能交叉。除北京经济技术开发区与行政区范围基本一致外，其余均涉及到多个行政区，中关村涉及9个区级行政区，临空区涉及朝阳、顺义两个区级行政区，CBD、奥运及金融街涉及多个街乡基层行政单元，功能区与行政区、行政区与行政区之间存在着行政割裂，职权不清，行政矛盾冲突严重。另外，多个功能区均经历了由空地到城市建成区或者由简单城市建成区到复杂城市更新区的转变，随着功能区的不断发展，功能区的社会事务增多，管委会的财力增强，逐渐开始涉足除开发建设等经济事务之外的社会事务。如中关村管委会建设人才公租房，CBD管委会进行环境整治等，这在一定程度上加剧了行政区与功能区的体制摩擦，不利于功能区整体优势的发挥。
 
　　3. 决策、执行、监督“权力三分”的行政运行体制有待建立健全。功能区以“块”的形式高度集成了“条”的权力，本来就拥有较大的行政权力。再加上采取“管委会+开发公司”的模式，管委会和开发公司之间普遍存在直接的人事交叉或间接的上下级控制关系，最终形成权力集中，政企合一，战略决策、行政执行、经营开发三级联动的具有较大行政权力的行政管理体制。另外，开发公司承担区域开发建设等任务，涉及拆迁补偿、工程承包、施工监理、招投标等大额资金使用和调度，是腐败和权钱交易频发的领域。近些年来，国内一批管委会主任均因受贿、滥用职权而入狱，如滨海新区管委会、嘉兴南湖新区管委会、郑州郑东新区管委会、驻马店高新区管委会等，前车之鉴当引以为戒。
 
　　4. 功能区战略及设立管委会有蔓延化的趋势。“十一五”的实践证明北京市的功能区发展战略在经济发展、产业集聚、城市建设、体制创新等方面都是卓有成效的，值得注意的是，在功能区的导向下，各区也纷纷实施功能区战略，设立功能区管委会，据不完全统计，朝阳区设立有9个管委会，顺义区设立有15个管委会，东城区设立有7个管委会。孰不知桔生淮南则为橘，生于淮北则为枳，六大高端产业功能区之所以卓有成效是因为享有较大的财权、事权，在一个区域范围内高度整合了市区两级政府及各个条条部门的权力，有权有责，才有效果。而区设立功能区管委会并不具备相关条件，不仅使得管委会处于一种尴尬境地，还造成机构臃肿，制造新的行政摩擦。
 
　　四、完善高端产业功能区管理体制的对策建议
 
　　1. 研究区划调整，探索经济事务与社会事务相分离的管理模式。研究功能区范围内街乡基层行政区划的合理微调，借鉴金融街地区街道合并的经验，在功能区范围内推进街道基层行政区域的合并重组，减少行政单元，防止多头管理，先行在CBD功能区内设立CBD街道进行试点。慎重研究朝阳区机场街道与顺义区有关区域的置换，解决朝阳境外辖地，临空区行政割裂的问题，增强临空区的聚合力。加强市区两级政府对接，科学界定奥运功能区和临空经济区的规划范围，统一市区两级政府口径。借鉴浦东新区、滨海新区经济事务与社会事事务分离管理的模式，探索在功能区范围内由管委会管理经济事务，由街乡和社会管理部门管理社会事务，理顺横向、纵向及功能区与行政区的关系，减少体制冲突，增强体制合力。
 
　　2. 加强市级统筹，坚持放权让利，形成统分结合的管理模式。强化高端产业功能区发展与协调领导小组的作用，定期召开高端产业功能区联席会议，增强市级政府对高端产业功能区的统筹协调和宏观管理能力，加强功能区之间的交流合作，防止定位雷同及在招商引资上的过度竞争，促进高端产业功能区协调发展、错位发展和互补发展。坚持继续向企业让利、向管委会放权的改革方向，使功能区成为条条权力下放的主承载区，成为行政性权力高度整合的示范区，科学确定功能区及管委会的职事财权，并以地方性法规的形式明确，减少行政性授权的模糊性，增强透明性。推动有“统”有“分”，“统”“分”结合，能够发挥各方优势，整合多种资源，调动多方积极性的功能区管理体制的建设。
 
　　3. 建立政企逐步分开，决策、执行、监督既相互制约又相互协调的管委会运行机制。按照深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开的要求，推进管委会和开发公司的逐步分开，坚决杜绝两方人事交叉，切实防止直接或间接的人事控制。强化制度建设，坚持用制度管事管人，建立健全权力运行制约和监督体系，防止权力滥用，推进决策、执行、监督相互制约又相互协调的行政运行机制的建立。推动开发公司现代法人治理结构的形成，强化流程和程序，规范董事会、监事会、经理层的议事规则和办事程序，使法人治理结构的运行制度化、具体化、流程化。
 
　　4. 坚决防止区级功能区、管委会蔓延化的发展态势。建议市政府办公厅、市发改委、市编办联合各区政府对全市范围内的功能区及管委会现状进行摸底调研，充分借鉴2003年～2005年清理整顿各类开发区的相关经验，对功能区和管委会进行清理整顿，遏制功能区和管委会蔓延化的发展态势，制订相关审核标准和原则，对一些有机构、有人员，无职事财权的管委会坚决取缔，合理安排在职人员，加强用地管理，防止机构膨胀，建立精简、高效的行政管理体制。
 
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　　基金项目：北京市发展和改革委员会2014年青年研究基金课题。
 
    　作者简介：于德泉（1979—），男，汉族，江西省鹰潭市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为文化金融、产业规划；白旭飞（1981—），男，汉族，山西省长治市人，北京市发展和改革委员会科员，研究方向为现代服务业。
 
　　收稿日期：2016—07—10。