城乡一体化发展与农村集体土地所有制改革时间： 2016-05-05信息来源：刘刚 王辉　作者：hjr_admin　责编：

　　【摘要】推进城乡一体化发展要加快建立健全农村集体土地所有权制度。当前，必需坚持农村集体土地所有制长久不变，以此为根基来创新农村集体土地所有制的实现形式，构造新型农村集体土地所有权制度。为此，要明确农村集体土地所有权成员资格取得的条件，普遍推行新型农地股份合作制，理清农地所有权在相关经济主体间的委托——代理关系，打造新型农民集体土地所有权法人治理机制，形成完善的集体成员土地所有权取得与退出制度。
　　【关键词】城乡一体化；农村；集体土地；所有权制度；改革
　　【中图分类号】F301.24　【文件标识码】A　【文章编号】1006—7426[2015]02—0052—03
　　10.13553/j.cnki.llygg.2015.02.012
　　基金项目：本文系河北省社会科学基金项目《推进城乡一体化发展视角下农村土地产权制度改革研究》（HB13LJ001）、教育部人文社会科学一般项目《要素产权平等论》（11YJA790080）、河北师范大学青年基金项目《城乡一体化发展背景下农村集体土地环境产权制度架构研究》（S2013Q02）的阶段成果。
　　作者简介：刘刚（1978—），男，河北沧县人，河北师范大学商学院，副教授，硕士生导师，主要研究方向为绿色农业经济、农地制度。王辉（1978—），男，湖南桃源人，承德石油高等专科学校社科与数理部，讲师，研究方向为中国农村经济等。
 
　　当前，推进城乡一体化发展的重要方面是要创设出满足城乡一体化发展适宜的经济制度环境，尤其要加快对农村经济基础性制度环境即农村集体土地所有制、集体土地产权制度进行改革与完善。长期以来，对农村集体土地制度改革，争论焦点是所有制改革。一些学者主张，要改变当前农村集体土地所有制，在农村推行土地国有制或私有制。而采取这两种做法将与社会主义经济发展的规律相背离，与推进城乡一体化发展的要求不适应。当前，必须长久坚持农村集体土地所有制不动摇，进一步改革和创新，打造适应城乡生产要素平等交换、城乡互助开放、资源自由配置的城乡一体化发展机制的新型农村集体土地所有权制度。

　　一、城乡一体化发展背景下不能推行农地私有制 

　　（一）推行农地私有制与培育新型农业经营体系的要求脱轨。培育新型农业经营体系、打造现代农业经营组织，首先要促使农地适度集中规模化经营。推行农地私有制，也要再一次践行新中国成立前后“耕者有其田”基本经济主张，必然要向农户均等分配土地。而农户总量大、农地总量有限的基本事实，使得农户实际能分得的土地数量必然有限， 普通农户多则十几亩，一般仅几亩甚至更少，致使土地经营更难集中，实现规模化。与此同时，绝大多数农户家庭存量资产有限，能用于生产经营的自由资金有限，抗风险能力差，致使单靠农户自己经营土地、积累资本、组建现代农业经济组织十分困难。
 
　　（二）推行农地私有制会导致农村居民贫富差距进一步加大。城乡一体化发展要求进一步缩减城乡居民收入差距，增加农民收入，尤其要下力气改善农村中低收入阶层的收入状况，使他们能够尽快脱贫致富。因此，农地所有权配置要找准效率与公平的均衡点。土地私有化以后，自然要赋予农户完整的土地所有权，私有的土地理应允许产权自由交易，这样出现土地兼并的可能性就很大。一方面农地因为自由交易将逐步向富裕的阶层集中，另一方面在市场经济条件下土地资产与资本的职能越是会充分发挥出来，私有土地所带来的资产收益越来越膨胀起来，对社会主义公平原则偏离度就会越大。一些经济困难的农户可能为了眼下的困难或收益以及去城镇谋生等原因而出卖土地，出卖土地使他们永久丧失土地所有权。然而，当土地出卖后，那些贫困农户的经济状况往往得不到实质性改善，失地、失业、极度贫困，就使得贫富差距有进一步扩大的趋势。
 
　　（三）推行农地私有制将妨碍到农民的生存保障。农村集体土地所有制下，承包地有效解决了农民的温饱问题，也部分解决了农民的就业与养老保障问题。城乡一体化的推进也使农民逐步享有与城镇居民一样的社会保障。但是，城乡居民的基本养老保险与医疗保险长期将是低水平的保障，农民仍然离不开土地作为生存保障的防线。农地私有化后，因各种原因失地的农民也就失去了生存保障的重要防线。对大多数农民，尤其是贫困地区的农民而言，一旦失去了土地，就等于断了他们的生活来源。^[1]
 
　　（四）推行农地私有制背离了城乡一体化发展的社会主义本质。城乡一体化发展的提出是基于我国综合国力快速提高、生产社会化程度较大提升为前提的。城乡一体化发展要求在城乡间优化配置各种资源，各种优质经济资源通过市场机制在城乡间自由流动。为了适应这一要求，必然要推动农地产权社会化。农地产权社会化将使得由更多的社会成员以更加开放的方式分享农地权益。当前，由农民集体共享土地所有权则是适应农地产权社会化趋势的。农地所有权一旦走上了开放和共享的路径，就不能也不可能再回到私有制的那种封闭独享的实现方式，那是逆经济、社会发展形势而动。社会主义本质特征就是坚持生产资料的社会主义公有制的主体地位不动摇。党的十八届三中全会的决议中，也深刻指出公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。农地作为农村最基本的生产资料，其必须体现出社会主义的本质特征，即要坚持农地及其附属的主要生产资料的公有制。

　　（二）城乡一体化发展背景下不能推行农地国有化 

　　（一）农地国有化不符合现有的农业生产力发展水平。当前农业生产力整体水平还相对落后、农业生产社会化程度还不高，相应的对农地产权社会化的要求程度也较低，还远没有达到全社会可以共享农地所有权益的程度。生产力相对发达的第二产业领域尚不能实现生产资料的完全国有，完全由全民共享所有权，生产力相对滞后的农业经济领域更是如此。农地作为基本的农业生产资料，其所有权主要由农业生产者共享，这更符合农地所有权社会化的现实要求。恩格斯早在《法德农民问题》一文中就指出：要把农地的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有。^[2]
 
　　（二）农地国有化政府将面临两难选择。从公平的角度出发，农地收归国家理应给农民及农民集体以合理补偿。农民集体的土地的渊源是农户家庭私有土地经过联合共有而形成集体共有的财富，这笔财富在社会认可的前提下只能由他们长久共享，现在无偿转变为全民共享并来剥夺集体共享，显失公平。即使现在被普遍认定为有失公平的征地补偿制度，在剥夺农民及其集体土地时也要给予一定数量的补偿。现在如果农地毫无补偿的收归国有，农民集体及其成员必然会以经济行为不公正的名义而强烈反对。而如果农地收归国有，并建立合理的补偿制度，国家又将无力负担这些补偿费用。
 
　　（三）农地国有化不利于破解城乡二元经济结构。为了促使城乡经济、社会逐步均衡发展应该给予农民更多的经济资源、经济机会、经济优待，要使农民既有经济资源发挥出更大的经济效益，同时也要使农民在经济增值的过程中能分享到更多的收益。农地是农民除了自身劳动力资源之外基本和首要的经济资源，而且随着城乡一体化的深入推进，农地可以为农民承载生产资料、资产、资本等越来越多的功能。为农民保留集体土地所有权，在日益完善的农地产权交易机制下，发挥好农地资源的多重功能与多重效益，将是破解城乡二元经济，促进城乡一体化发展的有效途径。
 
　　（四）实行农地国有租佃制土地使用权在未来将会面临难题。难题就是长期下去，国家对农地使用权配置将会不均或无地可授。而对国家为什么不是普遍配置农地使用权而是选择性配置的质疑会进一步加深乃至激化社会矛盾。国家将现有土地使用权完全配置给现有的农户后，新增农户将面临无田可授的局面。随着农户家庭对农地使用权的世袭继承，则会引发农户土地经营规模日益狭小的难题。
 
　　三、城乡一体化发展背景下必须坚持农村集体土地所有制
 
　　（一）农村集体土地所有制在城乡一体化发展背景下仍然充满活力。农地国有化、农地私有化都是走不通的，解决农地集体所有制、集体土地所有权制度与城乡一体化发展的不适，不是要废除农地集体所有制与集体所有权制度。当前，农地集体所有制与集体所有权制度仍然有着旺盛的生命力，要通过改革和创新农村集体土地所有权制度来激发出它的效率性与公平性。
 
　　（二）坚持农村集体土地所有制是加快城乡一体化发展的基本保障。现阶段单纯依托公共财政的转移支付是不能从源头上解决城乡二元结构问题，也不能从根本上缩小城乡收入差距过大问题。依托公共财政政策解决三农问题，其力度也是有限的。而公共财政也不可能过度倾向于农民，因为如果这样做，这也是一种新的不公平，也会引发其他社会成员的不满。我们要建构的是城乡平等公共财政的投入机制与公共产品的投入机制。城乡一体化发展，应该主要通过增强农民集体及其成员改善其生存与发展状态的造血功能来实现。而农地资产对农民兼有生产职能与资本职能，其未来具有巨大的增值空间。依托土地，农民不仅可以保障生存，同时也可以依托农地资源不断提升的资本属性，来增值土地收益，使农民分享到更多的、更为多源的土地增值，来促使他们增加收入，实现城乡经济、社会协调发展、同步发展。
 
　　（三）坚持农村集体土地所有制是对农村集体土地所有权渊源的尊重。农民集体土地所有权，来自土地改革后农民获得私有土地权，现有的农民集体土地所有权是对农民原有的土地私权的再组合与再联合，是原有彼此分散的农户私有土地财产所有权的一种集体共享，在城乡一体化发展的较长时期内还不能无条件的由集体外部的经济主体无偿分享甚至占有。只有当生产力与生产社会化高度发达时，社会主义发展到较高阶段，农地所有权才能推行更高水平的社会化，回归到全民所有。城乡一体化发展新时期， 保留和进一步强化农民集体土地所有权，是加快农村经济社会发展的现实需要。
 
　　（四）坚持农民集体土地所有制是培育新型农业经营体系的现实需要。在农地集体所有权制度下，可以通过技术创新、制度创新、产业组织创新等手段来发挥集体经济的优势，有利于加快培育新型农业经营体系。集体所有权可以通过股份合作的方式，实现所有权和经营权的两权分离，将土地经营权转化为股权，就能便利地组建起适度规模的现代农业经济组织。当前，在集体土地所有制下，对新型农业经营体系的培育确实存在诸多限制性因素。但是问题不是出在农民集体土地所有制和集体土地所有权本身， 而是出在农民集体土地所有权的运行机制、实现方式与制度安排等方面的缺陷及农民集体土地权益遭受的外部侵害上。为此，要通过创新和完善农地所有权制度来解决这些问题而不是武断否定农民集体土地所有制。
 
　　四、城乡一体化发展背景下农村集体土地所有制改革的基本思路
 
　　（一）要理清农村集体土地所有制内部所有权的委托——代理关系。城乡一体化发展背景下，市场经济运行机制将在城乡间以更开放的方式平等发挥作用，竞争领域内的财产权主体必须具体化而不能抽象化。唯有如此，才有可能有真正的权利主体、责任主体和监督主体，形成监督制约机制^[3]。当前，必须明确农民集体成员、农民集体、农民集体组织三者之间的土地所有权关系，从农地所有权的渊源来理清三者间的委托——代理关系。在农民集体土地所有权的运行过程中，具有成员权的农民集体成员是集体土地共同所有者， 享有土地最终所有权，每一集体成员都应共同平等地分享集体土地所有权。进而，农民集体经过全体成员的授权，其作为团队来拥有集体共有土地的所有权。农民集体经济组织则是在农民集体的授权下具体代表农民集体和全体成员来行使土地所有权的经济组织。农民集体经济组织并不等同于村民委员会这样的农民的社区组织，农民集体经济组织是打理农民集体共有财产的经济组织，而村民委员会则是村民行使政治权利的自治组织。因此，农民集体土地所有权也不能由村民委员会来代理行使，而应依据市场经济的基本原则重建农民集体经济组织。社区组织和其成员之间并不存在产权联系（即便这些成员与集体经济组织的成员重合），因而它不能作为行使农民土地产权的代表^[4]。农民集体经济组织及其代理人是在农民集体授权范围内行使所有权，以增进农民集体利益为目标，对农民集体利益负责，并接受农民集体及其成员的监督。
 
　　（二）创新农村集体土地所有制的实现形式。在城乡一体化发展背景下，随着城乡生产要素的平等自由交换，农地所有权必将社会化，农地所有权将逐步呈现为虚拟化、分裂化、分离化等趋势，为此必需通过不断创新农民土地所有制的实现形式来满足这一要求。农地股份合作制是满足农地所有权社会化的最佳形式。为了保障农地所有权股份合作化的有效运行，可以只单独将农地资产折合成股份，农民其它的集体资产可以另行运营与管理。在新型农地股份合作制中，取消集体股及农民个体股权差额制度，将集体成员权作为获取农地股权的唯一凭借。每一个集体成员依据其成员权获得一份同等的集体土地股权。在农地股份合作制下，每一集体成员则凭借股权行使对集体土地的所有权，其包括对集体土地的管理权、控制权和重大决策的表决权等，并以股息、红利等方式分享集体土地增值的收益。需要说明的是，集体成员对农民土地所有权益的分享也不是按份共有，不能将农民集体土地所有权分割成若干等份，量化到每个集体成员，集体成员对农民土地权益的分享是整体性权益。此外，依据民法的基本精神，18周岁以下及丧失民事行为能力人，其权利可由其监护人代为行使。这里农民集体成员的股权是农地所有权量化后的股权，而不是农地承包经营权联合后所形成的股权。
 
　　（三）构造农村集体土地法人治理机制。集体成员和农民集体要实际享有土地所有权，则必须有行使土地所有权的显化组织。首先，要有职能明确并切实能维护农民集体共有土地所有权的集体组织。将原由村民委员会、集体经济组织或村民小组行使的土地所有权交给改造后的新型法人性质的农民集体经济组织行使。通过制定农村集体土地股份合作制组织章程等规章，以法定契约形式将土地股份合作制的组织机制稳定下来。定期召开集体成员会或股东会，通过投票表决的形式来对集体土地重大事项做出决策，选出数名成员组成集体土地管理委员会、集体土地管理监督委员会。集体土地管理委员会负责集体土地日常管理工作，负责对集体土地规划、土地经营使用权益配置、土地收益分配、宅基地分配、土地保护、土地经营合作等具体工作，对外则代表农民集体行使法人权利；土地监督管理委员会负责监督土地管理委员会的工作。在每年定期召开的集体成员会上，由土地管理委员会向会员或其家庭代表报告工作，提出下一年度的工作方案，接受全体成员监督。
 
　　（四）形成农村集体土地所有权的取得与退出制度。强化成员权在获取集体土地所有权中的职能，成员权是判断个人能否分享集体土地所有权的唯一标准。个人取得某一农民集体成员权，就应分享集体土地所有权份额；反之，丧失成员权，则必须放弃集体土地所有权份额，退出共享权益的农民集体。一般子女出生、因婚户籍的迁入（无论女方迁入男方家庭，抑或男方迁入女方家庭），都应视为法定事由获得集体成员权，分享集体土地所有权。至于其它情况，能否获得成员权，或由组织章程规定，或由集体成员会以投票表决的方式决定。在决定前，要给当事人陈诉法定事由的机会，以更好地保证其公平性。原集体成员死亡或将户籍迁出的，丧失成员权，相对应的集体土地的所有权也随之丧失。对于在集体生活多年，为集体土地做出一定贡献的成员，在成员权丧失后可以给予补偿，补偿可以是一次性的现金补偿也可以确立合理的收益补偿方式逐年补偿。成员权是身份权，是不能转让、继承和分割的，因此基于成员权，农民集体成员分享到的农地所有权（这里指狭义农地所有权）也是不能继承、转让和分割的。成员权作为经济身份权，在城乡一体化发展中应充分体现出其平等性，尤其要赋予老人、妇女、儿童以及外出务工的集体成员平等的成员权以及平等分享集体土地所有权的机会。
 
　　参考文献：
　　[1]王天义. 土地股份合作制是中国农村土地产权制度改革的选择 [J]..中国特色社会主义，2004，（5）：30-33.
　　[2]马克思恩格斯文集（第4卷） [M]. 北京：人民出版社，2009：524.
　　[3]李昌庚. 新路径视野下的农村集体土地所有权的反思与重构 [J]. 学术论坛2007，（7）：125-130.
　　[4]张志强，高丹桂. 重构农地集体所有制：恢复农村集体经济组织农地所有权主体地位的法经济学分析 [J]. 调研世界，2008，（9）：19-23.
 
　　责任编辑：王卉