栾炳焕:山东省国土规划编制和实施的几个问题时间： 2022-06-12信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：栾炳焕　责编：qgy

山东省开展国土规划工作几年来，做了大量的工作，编制完成了一系列不同层次的综合或专题国土规划，在全省国土开发整治和经济建设中发挥了重要作用。本文简要介绍山东省国土规划编制和实施的基本情况，总结概括工作中形成的几点认识，提出今后进一步开展这方面工作的打算，供有关方面参考。

一、国土规划编制和实施的基本情况

山东省国土规划的编制工作，起步于1985年。首先进行了五个市地的国土规划试点工作。同时，组织力量编写了《山东国土资源》、《山东省综合经济区划》、《山东省国土规划要点》及《山东省综合国土规划编写大纲》，为全省国土规划编制工作的全面展开做了较充分的准备。1986年5月，山东省人民政府以鲁政办发【1986】42号文批转省计委《关于编制山东省综合国土规划的报告》。从此，国土规划的编制工作在全省全面展开。

山东省编制国土规划，全省上下一起动手，摊子铺的比较大。省计委总揽全局，主动协调，搞好服务。为保证编制工作有条不紊，省计委事先精心设计了规划大纲，确定了工作方法、步骤及包括49个不同层次规划的较为完整的规划体系。省和市地有关部门按照大纲的内容、要求和分工，分三步交叉进行：第一步，完成16个市地和6个特别开发整治区的综合国土规划；第二步，完成6个经济区和20个省级专题国土规划；第三步，在前两步工作的基础上，完成山东省综合国土规划。到1991年底，上述规划全部编制完成，并由各级政府或有关部门批准实施。从1990年开始，省国土规划办公室又连续三年安排了36个县（市、区）域综合国土规划的编制工作，目前已完成了18个。一个由省、经济区和市地三个主要层次的综合国土规划及若干特别开发整治区和专题规划组成的山东省国土规划体系基本形成。

这套讲科学、重实际的国土规划，全面系统地揭示了省情、市情和地情，科学地确定了各个规划区域和部门的发展方面、资源综合开发、生产力总体布局及环境保护的基本框架和思路，收到了较好的实用效果，在全省经济建设中越来越显示出重要作用。集中表现在以下四个方面：

第一，通过国土资源调查、分析和评价，各地初步掌握了资源数量、质量和分布，提出了国土资源的合理开发利用与治理保护的建议，为指导建设、制订政策、确定发展战略提供了重要依据。另外，通过资源调查和综合评价，还使各级领导和广大干部群众对我省资源所面临的严峻形势有了比较清醒的认识，提高了合理开发利用和治理保护国土资源的自觉性。

第二，为各级领导和有关部门指导区域开发和进行宏观决策提供了科学依据。通过研究和制定国土规划，统一了人们对区域开发中长期争论不休的一些重大问题的认识，首次确立了主导产业和生产力布局的空间模式，有力地指导了区域开发。国土规划以其较强的现实性和实践性，取得了人们的信任。不少市地的领导，视国土规划本子为集自己市地的“第一大成”，拿着本子作汇报，带着本子跑项目，觉得很起作用。实践显示了国土规划的重要地位，引起了各级领导的重视，已开始进入决策层，成为决策的重要依据。

第三，已成为编制国民经济和社会发展中长期计划的重要基础。市地和部门普遍反映，这次编制十年规划和“八五”计划，注重应用各类国土规划成果，使中长期计划得以深化，使国土规划得以落实，二者之间衔接得很好。国土规划中提出的优势资源开发，主导产业选择，地区发展方向、重点和目标，生产力布局构想，环境整治方案等一些大的思路、大的项目，都能较充分地体现在各级制定的十年规划和“八五”计划中。山东省十年规划和“八五”计划提报的一些大的建设项目，提出的东西两大片、六个经济区、三条产业带的生产布局总框架，以及优化发展八个支柱产业，建立三个优势产业链的产业结构调整总思路，都参考了全省的综合国土规划。

第四，贴近现实生活，服务于经济建设，有力地促进了地区经济的发展。几年来，国土规划紧紧围绕各级政府抓的主要工作和关切的问题，有针对性地开展工作，收到了事半功倍的效果。另外，在规划的基础上，我们组织各市地和有关部门开展的重大专题研究、重要建设项目论证以及加强资源管理等工作，也都有效地促进了地区经济发展。据不完全统计，几年来，经国土规划研究和论证的重大建设项目，已开工建设和正式纳入基本建设计划的就达一百多项。

二、对编制和实施国土规划的几点认识

几年来，我们坚持一手抓规划，一手抓实施，做了大量的工作，在实践中，逐步形成了以下几点认识：

（一）以计委为主，有关部门密切配合、通力协作，是编好国土规划的重要条件。编制国土规划是一项综合性很强的工作，单靠哪一个部门或单位是难以完成的。我省编制国土规划一开始，就坚持以计委为主，充分发挥各市地、各行业主管部门的作用，加强相互间的配合和协调。首先由省国土规划办公室编制统一的规划大纲，然后再把规划任务下达给市地和省直有关部门，并吸收大专院校和科研单位参加，上下对口，左右协调，互相配合，同步进行。这样，既有利于各规划之间的协调平衡，又发挥了各有关部门的作用，加快了工作进度，提高了规划质量，从而保证了我省第一轮的国土规划能赶在“八五”之前基本完成，成为全省和各行业制定国民经济和社会发展中长期计划的重要基础。

（二）抓好四个重要环节，是提高全省国土规划整体质量的基本保证。编制国土规划的目的在于应用，而应用的效果取决于质量。为了提高全省各级和各专题规划的整体质量，省国土规划办公室重点抓了四方面的工作：一是抓技术培训。凡是开展国土规划的市地，一般都聘请专家对业务骨干进行了技术培训，使他们了解国土规划的意义、性质、任务和特点，掌握国土规划的基本理论和方法。二是抓资源调查和基础资料搜集工作。强调把摸清资源作为重要的基础工作，力求做到资料系统完整，数据准确可靠，并做好资源的分析与评价，使国土规划建立在可靠的基础之上。三是抓综合分析论证。国土规划贵在综合。无论是综合规划，还是专项规划，都需要用整体的观点、系统的观点，通观国民经济和社会发展全局，通过定性、定量的综合分析，提出国土开发整治的总体设想、目标、布局和开发整治方案及实施对策。因此，在各地和各部门编制规划时，我们都一再强调综合分析论证的重要性，要求从整体上，从自然、经济、技术条件的有机联系上，从国民经济各部门的结合及内部结构上，从经济、社会发展的历史、现状和远景发展趋势上，进行横向与纵向的全面分析与论证。四是抓规划成果的审查、评审和验收。规划编出后，我们要求各地、各部门对规划成果都要组织领导和科技人员进行讨论，广泛征求意见，反复多次修改，搞不好决不出台。在此基础上，由省国土办进行审查，对不符合要求的，指出问题限期修改。然后组织有关专家评审，评审后，再根据专家意见修改完善。最后，一律以正式文件上报审批。采取这样层层把关的办法，既保证了规划质量，宣传了规划内容，同时也提高了各级领导对规划的认识，增强了规划的权威性，有利于规划的实施应用。

（三）组织和参与一些重要课题、重大建设项目的研究论证，是国土规划进一步深化和实施的迫切需要。为进一步深化和实施国土规划，在省及各市地国土规划编制的同时或完成之后，省国土办对规划涉及到的关系全局的重大国土开发整治问题和规划期内有可能开工建设或对地区社会经济发展有重大影响的项目，及时组织超前性的专题研究，开展多方案对比分析，制定经济合理、技术可行的实施方案，为逐步建立和完善省市地项目库积累资料，为国家、省和市地各级宏观决策部门提供可比选的项目储备。同时参与有关建设项目的综合论证，从国土的角度提出对资源保证程度、开发规模、空间布局和环境影响等方面的意见和建议。几年来，我们组织对德龙、济邯、枣临、八（陡）源（泉）、新（汶）历（山）铁路进行了可行性研究；对大汶口岩盐矿搞了盐碱一体化综合开发方案；对地下卤水和苦卤的综合利用开展了超前研究；为能源基地设计了综合开发模式；对黄河三角洲荒地的开发、石白所临海工业区的建设及日照市对外开放做了论证；对全省水源能源与未来经济发展的协调和平衡做了科学预测；对黄河入海流路、莱州湾沿岸地区的海水内侵、南四湖水体的保护以及山区的水土流失等重大环境问题提出了治理与防范措施；对东营的稠油炼厂、乙烯工程，济宁的大化肥、大电厂、枣庄的煤焦化工，临沂的建材，石白的钢铁厂等重大建设项目做了多方案对比分析。这样做，把项目取舍的利弊得失客观地摆在领导面前，供决策参考，从而加快了决策速度，提高了决策质量，促进了项目的立项建设。

（四）国土开发整治试点，是实施国土规划的重要环节。国土规划科学地概括了规划区域总的发展方向和目标，但不可能包罗所有地区和部门具体的开发模式和方案。为了探索实施国土规划的路子，取得经验，推动和指导面上的工作，自1988年以来，我们筹集并使用了省国土开发整治试点周转金，以新技术开发和改造山河的国土整治工程为重点，有选择地安排了一批投资少、见效快、效益好、能起到示范导向作用的项目，作为省级国土开发整治试点。其目的就在于，通过这种“微调”手段，诱导或矫正某些特定地区和部门国土开发整治的方向和重点，使其与本区域、本专题国土规划的要求保持同向性和协调性。四年来，省国土办共安排了省国土开发整治试点项目62个，其中农业开发项目32个，工业开发项目24个，环境整治项目6个，使用省级国土开发整治试点周转金750多万元。目前，绝大部分项目进展良好，取得了显著的经济、社会、生态效益，发挥了原来预想的“试验、引子、发酵”作用。特别是在地方名优产品和新技术产品开发、潜在优势资源开发、科技成果应用和向现实生产力转化方面，闯出了路子；对小流城的综合治理、黄河故道沙区的开发改造摸索了经验；海水侵染耕地的整治复垦引起了国家的重视，被列为“八五”科技攻关项目。全省整个国土规划的实施工作，借助典型推动的力量，也正在由点到面逐步展开。

（五）加强国土资源的计划管理，是实施国土规划的重要途经。国土规划的实施，主要是通过国民经济和社会发展中长期计划和年度计划来实现的。为把国土规划付诸实施，在规划编制任务基本完成后，我们把加强国土资源计划管理作为实施国土规划的重要途径，认真开展土地、水、地矿和环境保护等方面的计划管理工作，积极探索建立健全这些方面的计划管理制度，努力把几种主要自然资源的合理开发利用和环境保护纳入国民经济和社会发展计划轨道进行管理，取得了一定成效。在土地计划管理方面，我们通过狠抓建设用地和土地开发年度计划的编制，探索建设用地计划管理办法，强化市（地）县)两级土地利用计划管理工作，理顺各方面关系，使全省建设用地规模得到了有效控制，土地开发也初见成效，基本保持了全省耕地的相对稳定，从而使土地开发利用专题国土规划确定的指导思想落到了实处。在水资源和地质矿产等方面，积极开展基础工作，努力摸索典型经验，研究年度计划的内容、指标体系、编制程序和管理办法，为其正式纳入国民经济和社会发展计划轨道打下了一定基础。在环境保护计划方面根据国土规划确定的总思路，参与和组织编制了全省十年规划和“八五”计划及年度计划，对于控制“三废”排放、提高环境质量起到了积极作用，也使环境保护专题国土规划确定的环境保护目标逐步得到实现。

三、需要进一步做好的几项工作

为进一步深化和实施国土规划，我们认为下一步还应继续做好以下几方面的工作。   

（一）组织编制县域综合国土规划。县和县级市是我国经济、让会发展和行政管理的基本单元，也是制定和实施国土规划的基本地域。编制好县域国土规划，不仅是县域国土资源综合开发整治的需要，也是深化和实施国家、省和市地三级国土规划的需要。我省在省和市地国土规划全部完成之后，于1990年和1991年，分两批安排了18个县市区进行县域综合国土规划试点。在试点的基础上，计划从1992年开始，分期分批地开展全省县域综合国土规划的编制工作，争取用五年左右的时间，全面完成我省的县域国土规划，逐步形成由省、经济区、市地、县四级综合规划和若干专题规划组成的、完整的国土规划体系。 

（二）围绕国土规划中提出的重大建设项目和重要问题，继续进行研究、论证和小地域范围内的国土开发整治试点。我省几年来的实践证明，针对国土规划中提出的重要课题和重大项目进行专题研究和论证，开展必要的国土开发整治试点，对深化和实施国土规划具有重要的作用。今后，我们将在认真总结经验的基础上，进一步开展这方面的工作。   

（三）进一步强化国土资源和环境保护的计划管理。抓紧完善土地和环境保护年度计划，探索水资源供需平衡、矿产资源勘探等自然资源开发利用计划的编制内容、程序和方法、争取尽快建立地方水资源和地质勘探年度计划，逐步完善国土计划管理体制，保证国土规划的实施。  

（四）继续进行国土资源的调查、分析与评价，逐步实现资源信息的科学管理。搞好国土资源信息系统建设，开展有关咨询服务工作；同时，抓好国土规划实施过程中的信息反馈，及时协调，促进国土规划的实施，并为下一步修订规划做好准备。  

（五）加强国土开发整治的政策研究，抓好地方国土法规建设。特别是结合深化改革、加快开放的新形势，突破就当地资源论开发，就规划区域论发展的封闭观念，积极开拓国土综合开发整治的新方式，使国土规划更好地协调人口、资源、环境之间的关系，为发展外向型经济，为区域经济建设服务。

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