宅基地使用权外部转让制度重构时间： 2016-12-06信息来源：张保红　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.09.008
 
    　党的十八届三中全会决定建立统一的城乡建设用地市场。宅基地使用权作为农村建设用地的重要组成部分，占城乡建设总用地近七成，如果其不能实现流转，将使建设统一的城乡建设用地市场这一战略决策成为空谈。因此，考察阻碍宅基地使用权转让的所存在的法律障碍，探讨如何在现有法规政策之下实现宅基地使用权的有条件向外部转让，具有十分重要的意义。
 
    　宅基地使用权外部转让的现状与问题
 
    　外部转让的禁止。宅基地使用权转让以受让人为标准可分为两种类型：一种是内部转让，即向集体经济组织内部成员转让。另一种是外部转让。分为向城镇居民转让和向非本集体经济组织的农民转让。内部转让由于没有否认宅基地使用权身份性的特征，目前相关政策和司法实践基本予以认可。
 
    　外部转让则为现行政策所禁止，并且一般被法院认定为无效。实践中最为突出的、矛盾最激烈的是向城镇居民转让。例如：《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。一些地方法规，如广东省高院《关于审理集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》也规定“当事人将农村村民住宅建设用地转让、出租或以合建形式变相转让农村村民住宅建设用地而签订的合同，一般应认定无效。”
 
    　禁止外部转让存在的问题。禁止转让以及认定转让无效存在许多问题。第一，使得大量农村宅基地使用权闲置，造成巨大的浪费。目前，大量的进城务工人员及其后代在城市定居，这就使得农村有相当一部分的宅基地被闲置。据统计，目前全国村庄建设用地中，老宅基地闲置面积约占村庄建设用地的一成到一成半，一些地方甚至达到30%。要说明的是，内部流转不能解决宅基地使用权闲置浪费问题。原因是，集体经济内部成员往往并不是缺少宅基地而是想占用更多。第二，不利于推进城市化进程。不允许宅基地使用权转让，使农民的筹集资金能力受到了极大抑制，从而进城落户乃至整个城市化也成为了空谈。第三，不利于解决城市居民的住房问题。一方面，农村宅基地使用权大量闲置，另一方面，城市居民受高房价的压力，居住环境很差。诚然，土地是十分宝贵的资源，应当节约利用。但是，如果城市居民在城市里并没有房产，那么便不会占用过多的土地资源。城市居民到农村，其将带动农村土地资源价值上升，这对农民显然更为有利。
 
    　禁止转让是宅基地使用权纠纷高发的诱因。农村农民拥有空置房屋，希望出售，而城市居民又希望跨城乡购买宅基地。当这种交易被法律禁止之后，地下交易将在所难免，各种纠纷也随之而来。据调查，在北京地区，有关宅基地转让诉讼纠纷，75%发生在农民与居民之间。而且，已进入诉讼的纠纷，远不足整个农村宅基地、房屋买卖交易总量的10%。很多出卖房屋的卖主在观望，一旦法院判定不保护买房人的利益，那些观望的卖主将迅速加入诉讼大军，形成无休止的诉讼。
 
    　宅基地使用权外部转让的思路建议
 
    　外部转让的思路：有条件的放开。建议改堵为疏，引导宅基地使用权的转让走上法治轨道。具体地说，可以在遵循“保障第一，兼顾发展”原则的基础上，有条件地放开宅基地使用权的转让。所谓的有条件转让，是指转让者必须证明已经有自己的住房，方可转让自己的宅基地；受让者，若为城市居民则必须证明自己没有住房。有条件的转让，既可以使农民多余的住宅或宅基地使用权价值得到了实现，也不影响农民的居住生活，更可以解决城里人的居住问题，可谓一举多得。目前，随着社会保障不断完善，宅基地的保障功能弱化，以及城镇化的推行，城市落户条件放宽，为农民进城提供可能。这也使得宅基地使用权转让少了一些后顾之忧。而且，现实中，各地也都或明或暗不同程度地允许了农村宅基地或房屋的有限度转让。例如：广东省就明确规定：鼓励农村集体经济组织成员腾退“一户一宅”之外的宅基地，农村集体经济组织可通过有偿方式回收历史原因形成的“一户多宅”占用的宅基地。鼓励户口迁出本集体经济组织的村民，按照依法自愿有偿的原则转让房屋，房屋所在的宅基地使用权相应转让。
 
    　制度的修订：外部转让的具体建议。如果真正实现有条件转让，还必须使宅基地使用权真正财产化以及健全农村宅基地使用权的登记。
 
    　1. 宅基地使用权财产化。如前所述，我国的宅基地使用权具有身份性，在权能上也是残缺的，这进一步阻碍了宅基地使用权一定条件下的自由转让。笔者认为，应当赋予宅基地使用权以处分权能，让宅基地使用权变成一种真正的财产权利。尽管在宅基地使用权之上仍然有集体土地所有权，但这个所有权如国家土地所有权于城市建设用地使用权一样，并不构成对宅基地使用权真正束缚。而且，当前宅基地使用权更需要满足的是农民居住保障之外的另外一种需求，即将宅基地使用权变为收益权。为了实现上述目的，笔者建议在修订《土地管理法》和制定《民法典》时，明确宅基地使用权的处分权能，使其变成真正的财产权利。
 
    　2. 健全宅基地使用权登记制度机制。目前，我国农村宅基地使用权大多数并未登记。伴随农村宅基地使用权流转渐趋活跃，我国农村宅基地使用权登记制度的建设也愈显迫切。笔者认为，应当改变观念，重视农村宅基地使用权的登记。一方面，健全登记，是农村宅基地使用权能够充分流转的基础。另一方面，宅基地使用权是农民的最重要的财产之一，加强登记有利于保护农民的利益。此外，为了减轻农民负担，可以对农民享有的宅基地使用权实行免费登记。这在我国现有财政相对充盈的情况下，也并不是很重的负担。在进行宅基地使用权登记时，应当严格遵循不动产登记工作的基本规则，勘查、公告等程序不应有缺。只有如此，才能真正保证农村宅基地使用权的准确，进而奠定农村宅基地使用权的流转基础。
 
    　（作者供职于中国社会科学院法学所）