让村庄整治与生态建设有效结合——以江苏省淮安市为例时间： 2016-12-05信息来源：储卫东　作者：hjr_admin　责编：

 　   DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.09.016
 
    　土地资源是生态资源的核心要素，优化国土空间开发格局，科学合理地进行土地综合整治，对土地生态系统实施保育或恢复重建，对于确保自然资源持续再生具有重大意义。近年来，江苏省淮安市通过科学合理地开展国土空间规划，大力推进村庄土地整治，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，推进了生态淮安、美丽淮安建设战略目标的实现。
 
    　淮安市农村生态环境现状
 
    　淮安市地处苏北平原中部，生态建设基础设施比较薄弱。根据2014年土地变更调查数据，全市土地总面积1504.44万亩，大面积的围湖造田、围湖养殖等行为造成湿地面积逐渐减少，生态环境恶化。
 
    　耕地的数量和质量是生态环境考核的一个重要指标，耕地保护也是生态环境保护的重要内容。随着淮安市工业化、城镇化进程的不断加速，大片的农田被建设占用，耕地面积减少趋势明显。2010年～2014年，扣除可调整地类，全市耕地面积平均每年减少3000多亩。
 
    　同时，淮安市村庄布局混乱、用地结构不合理。根据统计数据，淮安市农村居民点用地为145.86万亩，占城乡建设用地总量的71.68%，用地规模偏大，且闲置浪费严重。全市现有自然村庄数目近2.4万个，其中约12.5%为10户以下的零散居民点，20%为10户～20户的小庄台，村庄建设用地布局混乱、零散、无序。
 
    　由于村庄规模小而分散，导致无法建设集中配套的公共设施和生活基础设施。因此，农村普遍存在“垃圾靠风刮、污水靠蒸发”的现象，导致水资源、土壤、空气污染现象严重。
 
    　村庄土地整治的模式分类
 
    　从实践经验来看，目前淮安市的村庄土地整治模式主要分为以下几种：
 
    　村庄搬迁—生态新增模式。对于地处偏远交通不便、生产生活等配套基础设施差、规模偏小而分散、生存环境恶劣且破旧不堪的自然村，以及位于地质灾害易发区、水利工程建设影响区、生态功能保护区、水源保护区等特殊区位的自然村，由政府出面协调，并制定一系列优惠政策，通过土地综合整治实施整体搬迁，将原来的村民搬迁到便于生活和生产的地方，同时将村庄内的零散乡镇企业搬迁到工业集中区，将原村庄全部拆旧复垦。该模式通过对废弃村庄的整治复垦，增加了大量的农用地和耕地，也同时增加了生态用地的面积。
 
    　村庄合并—生态优化模式。对于距离中心村较近、分布不合理、规模较小的散户居民点或自然村，群众旧房翻新要求强烈，急需配套公共基础设施，且十分愿意向中心村集聚的。通过向具有一定规模、产业基础和经济基础的中心村迁移合并，或在多个自然村之间选择最适宜建设居民点的地方规划建设新型村庄。此模式通过优化村庄布局，对散落在农田中的散户宅基地进行拆旧复垦，以改善耕作条件、增加有效耕地面积、提高耕地质量为主要内容，对零散耕地进行归并整合，确保复垦耕地形成配套设施齐全、与周边农田连片且质量较好的农田，进一步优化了生态环境。
 
    　村庄改造—生态改良模式。对于区位条件较好、聚居面积较大、但空心村现象突出、旧房危房多、闲置废弃地多，且暂时不适宜搬迁合并的农村居民点，依据布局合理、节约用地原则，在原地基础上进行重新规划设计，拆迁旧宅、附属设施等，打通村内主干道路，完善基础设施建设，对空心村、危旧房、废弃地进行改造和整治，从而实现新村建设和土地盘活。该模式通过对原有闲置存量建设用地的整合和利用，优化村庄布局，改变原有村庄零、散、脏、乱、差的局面，既改良了村庄原有生态环境，又减少了农用地特别是耕地的占用，有效保护了生态资源。
 
    　村庄城镇化—生态升级模式。对于城中村、城乡接合部、或位于中心城镇扩展范围内的城郊村，可以结合城市（镇）总体规划，对农村居民点进行更新改造，完善基础设施和公共服务设施配套，实现原有农民生产生活方式的转变，使农村变为城镇，实现农村社区化管理，居民能够就业并有社会保障。该模式通过城市对村庄的扩张和兼并，按照城市（镇）规划的要求，对原居住配套基础设施及生活环境进行优化和提升，使得原生态环境得到改善和升级，同时将腾出的农村建设用地用于城市建设，缓解城市用地紧张局面。
 
    　土地整治项目实践
 
    　近年来，淮安市开展了多项与生态建设内容相关的村庄土地整治项目，上述提到的整治模式被融入到各个项目之中，取得了不错的效果。
 
    　试点功能片区土地综合整治。自实行新型城镇化土地使用制度改革后，淮安市开展了“白马湖生态保护功能片区”等5大功能片区的土地利用规划试点工作，主要是通过在试点的功能片区内开展土地综合整治，促进资源、环境和生态保护，实现片区可持续发展。如“白马湖生态保护功能片区”，规划期内通过实施农村土地综合整治，将零散村庄复垦建设成集中连片的优质良田，补充耕地达3.2万亩，促进了现代农业规模化经营。同时，整治项目结合片区现有文化资源、生态资源及较好的区位优势，将该区域打造为长三角地区著名的湖滨生态旅游和休闲度假基地，江苏省重要的生态涵养保护区。
 
　    建设用地增减挂钩试点。自2007年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作以来，截至2014年，淮安市实施的城乡挂钩复垦项目总规模达8万多亩，项目实施后新增耕地5.7万多亩。通过对田、水、路、林、村进行综合整治，改变了项目区田、林、塘、河交叉、地块零星分散、利用率低状况，解决了耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，建成了大面积、连片的高标准农田，基本实现了农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显的目标，项目区的生态环境得到极大改善。
 
    　黄河故道区域土地综合整治。淮安市黄河故道区域以打造美丽村庄、改善居住环境、节约用地、有利农业生产为根本目标，鼓励农村人口向新型农村社区集中，在将18个乡镇整合成4个街道6个重点镇的基础上，项目对村庄进行拆并，保留规模较大、发展较好、交通便利同时具有潜力的重点村庄，拆并规模小、人口少、分布散乱的村庄，建成了40个新型农村社区，建成了15个美丽乡村。通过农村居民点的拆并复垦，以及黄河故道中泓开挖、疏浚河道、平田整地及营造沿线防护林带等手段，突出增地造地，改善区域生态环境。规划期内，可增加耕地近3万亩，建成高标准粮田50万亩，建立粮棉油、林果渔多种经营协调发展的生态农业系统和相应的农村产业结构，使社会、经济、生态三效益总体最优。
 
    　同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点。为优化调整小城镇布局，推动建构形成新型小城镇体系，淮安市在淮安区施河镇、淮阴区老张集乡、盱眙县维桥乡，开展了同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作。3个乡镇通过村庄布局规划调整，以自然村庄为单元整村推进，拆除旧村庄总面积达3100亩，可新增耕地3000亩。通过实施建设用地和农用地的布局调整、优化，有效整合同一乡镇内土地资源，实现耕地数量增加和质量提高，农村生产生活条件和农村人居环境得到极大改善。
 
　    几点建议
 
    　明确政府主导、协调部门配合。生态建设工作是一项公共事业，涉及发改、国土、规划、住建、环保、农林、水利、财税等多个部门，没有直接的投资回报。因此，政府必须发挥主导作用，明确责任主体，落实各部门相关责任，建立多部门协调联动合作机制。同时，建立生态建设考核评价机制，把资源消耗、环境损害等指标纳入经济社会发展评价体系并增加权重，对不合乎规范的行为予以惩治，从强制的角度提高各个责任人对生态建设的重视。
 
    　加强宣传教育、促进公众参与。部分群众对生态环境保护和生态建设的意识较弱，必须开展各种形式的生态建设宣传活动，通过农村基层组织的宣传发动，使广大群众充分认识到生态建设造福子孙后代的重要意义，增强建设和保护生态环境的意识，吸引公众积极参与到村庄土地整治、河道整治、农田水利整治、污水排放整治等生态建设事业中。
 
    　健全生态规划、编制村级规划。健全并完善涉及生态建设的主体功能区规划、土地利用规划、土地整治规划、村镇建设规划、水利建设规划、生态环境保护规划等各类规划，同时做好各类规划之间的相互协调和衔接。可以尝试编制“多规合一”或“多规融合”的生态建设规划，使各部门及其规划在生态建设上通盘考虑、形成合力，达到整体规划、分步实施、循序渐进、滚动发展的效果。同时，积极推进村级土地利用规划的编制，用以指导农村土地综合整治工作。
 
    　建设美丽乡村、突出地域特色。在村庄土地整治与生态建设过程中，要避免千村一面、田园景观均质化等现象，注重历史文化传承，保持村庄的自然田园风貌和历史文化遗迹，尊重和保护传统民俗习惯，延续自然环境特色。乡村生态景观不仅包括历史文化建筑和遗迹、自然和人文景观，也包括当地的沟路林渠、梯田、小溪、院落、篱笆、石墙、乡土植物群落等。村庄土地整治应维护自然山水格局，保持山体、水系和地形地貌形成的景观格局特征，保护和恢复原生生物群落和生态系统。新建建筑应注重与原有村庄格局和周边环境相协调，保护原有的历史文化遗存和特色空间风貌，延续地域文化景观特征，实现绿脉、文脉的持续传承与发展。
 
    　（作者供职于江苏省淮安市国土资源局）