城市土地空间权制度的构建与运行时间： 2016-07-12信息来源：王万茂 王群　作者：hjr_admin　责编：

　　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.01.007
 
　　工业化和城镇化的发展，对土地的利用逐渐由平面向地上和地下空间延伸，形成垂直式的分层立体利用，空间权概念也应运而生。尽管关于土地空间权的法律制度在西方国家早已建立，但在我国至今仍不健全，且不同层面和人群对空间、空间权的概念及理论问题尚有较大争议。因此，在土地空间开发实践不断深化的当前，应加强城市土地空间权制度构建和土地利用潜力研究。
 
　　城市土地立体空间利用是必然趋势
 
　　人类在利用土地物质的同时，也在利用土地权利。随着社会的发展，土地物质利用在沿着平面向立体、外延向内涵利用的路径不断演进，土地权利制度在发展过程中逐步呈现从“以所有为中心”向“以利用为中心”的转变。众所周知，罗马法以个人主义为立法思想，其土地权利制度实行“以所有为中心”，把土地所有权置于中心地位，强调土地的占有而非利用。而后来的日尔曼法则主张土地所有权的相对性，形成了以利用为核心的土地权利用体系。所以，在《德国民法典》中，土地的纵向范围就是法律允许的建筑物的高限和深限，以及建筑物基础工程的稳固性所需的地下空间和建筑物通风透光所需的空间。这对于后来英美法系的土地权利制度影响巨大。
 
    　现代世界各国土地权利立法，顺应了社会经济发展，均以促进土地合理利用，充分发挥土地的经济效益和社会效益为最高指导原则，人类社会关于土地所有权的观念，已从个人的绝对所有权演变为现代的社会土地所有权 。因此自20世纪50年代中期以后，在土地立法方向上也发生了显著的变化，即由平面的土地立法向立体的土地立法、由“土地法”向“土地空间法”转变，并深刻影响了土地空间权制度的构建。
 
    　如何满足城市发展对土地的需求？相对于二维土地观而言，这是一个难于解决的问题，因为平面的土地面积是固定的。要解决这个问题，就需要将二维土地观转变为三维土地观，实施土地分层三维立体利用。纵观当今世界，城市三维立体开发已逐渐成为现代城市发展的主导模式，有国外学者预测，21世纪末世界1/3的人口将工作和生活在地下空间。
 
    　城市土地空间开发利用潜力巨大
 
    　有资料显示，若能将城市士地平均容积率由0.3增加到0.4，即可增加2000平方公里的建筑面积。就地下空间而言，以北京为例，当开发深度为10米，合理开发系数为0.4时，北京的城区内可供合理开发的地下空间资源总量为193亿立方米，可提供64亿平方米的建筑面积，远大于现有地面建筑空间容量。
 
    　其实，改革开放以来，我国也逐渐开始关注立体空间开发。1997年建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》，标志着城市地下空间开发利用开始进入规范化。2008年发布的《城乡规划法》，明确规定了城市地下空间开发和城市地下空间规划的具体要求，使空间开发有了法律依据。2007年颁布的《物权法》第136条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设定”。从法律上确认了建设用地使用权的分层设置，并将土地区分为地上、地下、地表。
 
　　城市土地空间权设定及法理基础
 
　　空间建设用地使用权的设定，是一个立法上肯定空间权的起点而不是终点，在操作层面上尚存在立法障碍和技术难点。现实中，空间利用形式多种多样，现行法律无法覆盖，所以我国空间权制度尚需进一步扩充与完善。
 
    　土地空间权及其利用范围。就土地而言，作为民法上物权的客体，既是一种重要的不动产，也是一个空间，即在范围上不仅指土地地表，也包括地表上下的立体范围。从物权的角度，这个空间应是可以与地表相分离且具有独立价值的“物”，包括地上空间（如街天桥、高架道路等）和地下空间（如地铁、隧道、地下商业街等）。
 
    　土地空间权体系。笔者认为，空间权应包括空间所有权和空间利用权。其中，空间利用权又包括物权性质的空间利用权，债权性质的空间利用权。城市空间所有权归国家所有，被国家征收的农村土地的空间权归国家所有，农村的其他集体所有的士地，其空间权归集体所有，但不得违背公共目的。
 
　    城市土地空间权制度的运行
 
　    土地空间权边界的确定。空间建设用地使用权，可以通过区分土地不同空间而分层设立，并分为土地所有权、地表建设用地使用权、地下建设用地使用权、地上建设用地使用权等。空间建设用地使用权纵向范围可以并存于同一土地上下各层空间。因此，土地空间使用权边界的确定，要在传统的“四至”之外，划定各层之上下范围，确定空间建没用地使用权的“六至”，从而明确各层空间宗地边界。
 
    　土地空间权的登记。土地空间权登记是确立士地空间权的法定要件。现行的土地登记是以平面登记为主，为适应空间权利登记的需要，有必要对现行土地登记制度和办法进行相应的改革，构建土地立体化登记制度，以确认和保障土地空间权利。土地空间权登记的内容包括土地空间旳自然状况如位置、用途、空间三维坐标、建筑物面积等和土地空间的权利状况如权利主体、权利性质、权利取得方式，存续期限等。
 
    　土地空间权登记的难点在于空间上下范围的测定，即三维立体空间范围的测定。从规划法理论出发，笔者认为，应在一定级别的行政区划如省级内，设立作为测量基准的原点，确定其经纬度和相对于海平面的高度即海拔，构建一个供测量空间范围的三维坐标体系。如：宗地空间的竖向界限，可按照1985年国家高程系统为起算基点测定，也可以按照各地相对高程系统为起算基点，高差则是垂直方向从起算基点面至终止面之间的距离，并在相应的登记簿上记载其平面图和立面图，注明相应坐标，以便识别权利所及边界，认定权利所涵盖的以体积表示的空间并加以公示。
 
    　土地空间权的价格。当前，我国土地出让价格本质上是二维地价。引入空间权价格概念后，价格构成思路应由二维地价变为三维地价。在一些经济发达的国家，开始应用立方米作为计价单位。土地空间立体分段出售或出让，各段价格因空间位置，用途的不同而存在价差，各部分单位面积对其整体价格的分配比例、即地价的立体分配率是不一样的：立体区位形成立体地价，立体地价是土地的立体区位价值的货币表现。
 
    　土地空间权的规划利用。土地是城市空间旳载体，不存在脱离土地的城市空间。土地面积有限，而其上与其下的空间无限，拓展城市土地三维空间的利用，己成为城市现代化发展的重要内容和必然趋势。而城市土地空间权利用的最佳路径，就是编制城市土地空间利用规划。经过10多年的规划探索， 我国城市地下空间规划体系已取得初步成果，而在城市土地之上空间利用规划尚属空白亟待充实。现有规划成果证明，城市地下空间规划中最重要的基础理论，是城市地下空间需求量预测理论与方法，不同规模、不同类型城市其需求预测方法均不尽一致。规划对象的不同，其空间需求量的预测方法各异。因此，城市土地空间利用规划的实质，是未来城市土地空间权的制度安排和具体实施。
 
　　（作者为南京农业大学土地管理学院教授）