城镇经济
农业补贴制度改革的思路和措施时间： 2017-03-18信息来源：冯海发 作者：hjr_admin 责编：
内容提要：我国现行农业补贴制度对增加粮食生产和促进农民增收发挥了重要作用，但也存在目标导向不够清晰、操作机制不够健全、激励效果逐步递减等问题。应按照“绿箱目标、项目整合、产量依据、政策配套”思路，积极推进农业补贴制度改革。
关键词：农业；补贴制度；目标导向；操作机制；激励效果
DOI：10.13246/j.cnki.iae.2015.03.002
党的十八届三中全会《决定》明确提出，要改革农业补贴制度。我国农业补贴2002年开始在吉林和安徽部分县市试点，2004年成为一项普惠性制度扩展到全国，至今已经13年。现行农业补贴制度对增加粮食生产和促进农民增收发挥了重要作用，但也存在不少问题。要按照十八届三中全会要求，积极推进农业补贴制度改革，使之更加完善和更好发挥作用。
关键词：农业；补贴制度；目标导向；操作机制；激励效果
DOI：10.13246/j.cnki.iae.2015.03.002
党的十八届三中全会《决定》明确提出，要改革农业补贴制度。我国农业补贴2002年开始在吉林和安徽部分县市试点，2004年成为一项普惠性制度扩展到全国，至今已经13年。现行农业补贴制度对增加粮食生产和促进农民增收发挥了重要作用，但也存在不少问题。要按照十八届三中全会要求，积极推进农业补贴制度改革，使之更加完善和更好发挥作用。
一、现行农业补贴制度存在的主要问题
（一）政策目标导向不够清晰
主要是多项目多导向、项目导向出现递减和变化。粮食生产直接补贴是生产激励目标导向，主要是激励农民增加粮食生产；农业生产资料综合补贴是收入支持目标导向，主要是补偿农民因农资价格上涨而增加的生产成本支出；良种补贴、农机具购置补贴则是科技应用目标导向，主要是鼓励农民采用良种、现代机械设备等农业新技术。另外，良种补贴也兼有生产激励目标导向，粮食直补也兼有收入支持目标导向。这些不同目标导向的补贴项目归并在一起综合发放，很难体现各自的专有导向。实践中，基层部门只知道发补贴，农民只知道领补贴，至于这些补贴的用途则不甚了解。一些调查显示，有76%的农民基本不清楚农业补贴发放的依据和目的。农业补贴的宏观导向同经营主体的微观接受相分离，无疑会大大弱化农业补贴的政策功能。随着时间推移，一些补贴项目的目标导向逐渐递减并改变。比如，由于按承包地面积平均发放，不管种不种粮都得补贴，粮食直补的生产激励功能已逐步消失，变为事实上的收入支持补贴。
（二）实施操作机制不够健全
主要是补贴平均发放、项目多头管理、补贴水平不一、项目功能交叉。补贴按户按面积平均发放，发放方式同目标导向脱钩，难以保障政策目标有效实现。补贴项目管理分属不同部门，良种补贴和农机补贴由农业部门管理，粮食直补和农资综合补贴由财政部门管理。在有的地方，良种补贴和农机补贴还分属农业和农机部门管理。多部门管理既增加了工作量，又难以形成政策合力。相同补贴项目不同地区补贴水平不同，同一地区不同年份也存在差异。目标导向相同的补贴项目重复设立，如良种补贴鼓励增加粮食生产，同粮食直补功能重复却又分别发放，形成同一政策功能和导向下的两种不同补贴。
（三）激励生产效果逐步递减
粮食直补以承包地面积为依据，不论农户种不种粮、多种粮少种粮，都按亩平均发放。特别是农户承包地大量流转后，种粮大户等新型经营主体得不到补贴，补贴仍然发给承包地已经转出的农户。补贴同粮食生产基本脱钩，这种方式使补贴对农民增加粮食生产的激励作用逐步减弱。加之农业补贴资金增加较慢，农民对补贴的关心度也不断下降。有关部门研究显示，农业补贴增量和粮食增产量的相关系数在补贴政策实施初期曾高达0.52，到2007年下降到0.06，近年来则接近于0。一些微观研究也表明，补贴已并非农民选择种粮的主要因素。总体上讲，直接发放到户的补贴由农户自主支配，可能用于农业生产，也可能用于非农业活动，还可能用于家庭消费，对提升农业综合生产能力的作用不大。
（四）难以适应新型经营主体发展需要
近年来，我国农业新型经营主体和规模经营快速发展，已经成为增加粮食生产的重要力量。据农业部统计，农村土地流转面积占农户承包地总面积比重已超过26%，意味着超过1/4的农户已不再种地，这比2007年增加21个百分点。但是，新型经营主体种粮再多也得不到补贴。以承包农户为对象的平均发放，将新型经营主体屏蔽在农业补贴政策之外，难以保护新型经营主体发展粮食生产的积极性，也难以保护新型经营主体这一发展粮食生产的新兴生产力，这成为现行农业补贴制度的最大不适应。
二、积极推进农业补贴制度改革
针对上述问题，农业补贴制度改革应按照“绿箱目标、项目整合、产量依据、政策配套”的思路和措施推进。
（一）绿箱目标
将农业补贴目标导向主要转向收入支持，逐步形成目标收入制度，使农业补贴进入“绿箱”政策范畴。确立这样的目标导向，主要有三方面好处：一是可以同世贸规则接轨，有利于我国农业支持保护政策的长期性和稳定性，也有利于我们在世贸农业谈判中获得主动性。我国现行农业补贴没有完全脱离“非脱钩补贴”，同样受到世贸规则限制。作为世贸组织成员，我们的农业补贴政策应尽可能反映世贸规则要求。二是可以扩大补贴空间，有利于为今后我国增加农业补贴留下充分余地。由于完全的“脱钩补贴”不受世贸规则限制，欧美等发达国家普遍重视“脱钩补贴”的使用，把过去受限制的补贴逐步转换为“脱钩补贴”，使其农业补贴空间大为扩展。我国农业补贴水平总体上还偏低，今后随着国家财力增长和城乡结构变化，提高农业补贴强度是大势所趋。把农业补贴纳入“绿箱”政策轨道，可以为增加农业补贴提供更大空间，也可以有效避免补贴增加引发的贸易摩擦。三是可以形成支持农民增收长效机制，有利于缩小城乡居民收入差距和推进城乡发展一体化。对农民进行直接收入支持，已成为国际上特别是发达国家农业补贴政策调整和发展的主要趋向。将农业补贴目标导向主要转向收入支持，在此基础上形成农民目标收入补贴制度，是构建农民增收长效机制、推进城乡一体化发展的必然选择。
（二）项目整合
将功能重复的补贴种类合并，将管理分设的工作机构整合，形成集中度更高的补贴项目和统一性更强的管理机构。首先，将功能重复的良种补贴和粮食直补整合。从时间上讲，良种补贴出台时还没有粮食直补政策，良种补贴对鼓励支持农民采用良种以增加粮食生产是必要的。既然已经有了比良种补贴更为全面的粮食直补政策，良种补贴就没有必要单独存在了。同粮食直补合并，提高补贴强度，更能体现良种补贴鼓励和扶持粮食生产的功能。其次，将农资综合补贴同粮食直补合并，形成粮食直补单一的粮食生产补贴体系。在项目内容整合基础上，积极推进项目管理整合，建立统一的农业补贴管理机构，增强农业补贴管理工作合力。
（三）产量依据
补贴发放充分考虑粮食生产因素，以粮食生产量或粮食播种面积为依据计发补贴，把新型经营主体纳入农业补贴支持范围。我国是人口大国，粮食安全是一件大事，必须把激励粮食生产作为农业补贴政策的重要功能。为此，需要改变简单按承包地面积计发补贴的做法，实行按粮食产量或播种面积计发补贴，使农业补贴政策目标同时兼顾促进农民增收和激励粮食生产。为了保持补贴计发考虑粮食生产因素同农业补贴“绿箱”化目标的一致性，需要把作为补贴计发依据的粮食产量或播种面积在时间上同当年“脱钩”，即是用过去3年或5年的平均产量或播种面积作为计发补贴的依据，而不是用当年的产量或播种面积。补贴依据一定5年不变，每5年调整一次。农业补贴计发设定“谁种粮谁得补贴”原则，这样可以把新型经营主体有效纳入补贴政策范围，有利于充分保障补贴激励粮食生产的导向目标和政策功能。
（四）政策配套
在把农业补贴转向目标收入制度的同时，建立目标价格制度，实现目标价格制度和目标收入制度并行。要积极推进粮食最低收购价格制度改革，探索建立粮食目标价格制度，将粮食价格形成机制主要交给市场，实行粮食生产价补分离，形成支持粮食生产更为有效的政策途径和手段。目标价格制度和目标收入制度并行，可以使我国农业支持保护体系更加健全、更加有力、更加有效。
（作者单位：中共中央政策研究室经济局，北京，100017）
责任编辑：李玉勤