国家级开发区“双创”路径思考时间： 2017-09-14信息来源：聂亚珍　作者：qgy_admin　责编：

编者按：从1984年我国设立第一批国家级开发区以来，国家级开发区凭借体制机制、创新要素、政策优惠等方面的优势，快速发展成为辐射带动周边区域发展的增长极和引领经济前行的重要载体。当前，在全球新一轮科技革命和产业变革不断酝酿和发展的形势下，国际国内形势日趋复杂，经济下行压力日益加剧，国家级开发区又一次走到了体制上率先改革、结构上加快升级、技术上引领发展的新关口。这是中国宏观经济面临的一个重要课题，也是国家级开发区提质增效的重大机遇。国家级开发区如何审时度势，把握先机，开拓创新，实现转型发展，由此也成为学界关注的焦点问题。本期特别邀请国内5位著名专家围绕新时期国家级开发区发展的相关问题进行探讨，以期为国家级开发区的转型与升级建言献策。


    一、国家级开发区开展“双创”的必要性
    国务院办公厅《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》（国办发〔2016〕14号）指出：通过对国家级经开区进行考核评价，加大政策支持力度，提高政策精准度，充分调动国家级经开区加快转型升级、实现创新驱动发展的积极性，继续把国家级经开区建设成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区，成为“大众创业，万众创新”（简称“双创”）的落脚地。
    1“. 双创”促进国家级开发区转型发展
    国家级开发区是地区经济发展的强力引擎。但目前各国家级开发区普遍存在产业层次不高，现代服务业发展不足等问题。譬如，湖北省7个国家级开发区，无一不是产业的移植和复制。武汉国家级开发区和襄阳国家级开发区主要是东风汽车公司从十堰市的移出地，汽车及零部件占规模以上工业总产值的77.6%，汽车、电子电器等支柱产业在核心技术、设计、研发、品牌开发等诸多方面存在不足。黄石国家级开发区是本地老城区“退二进三”的搬迁地，主要是传统的装备制造、纺织服装、生物医药、食品饮料等产业的新区，并没有成为新产业的高地；国家级开发区产业结构趋同，新兴产业缺乏基础。国家级开发区大多是国内汽车、消费电子、通信等制造行业的集中地，以及信息技术、新能源、新材料、生物医药、节能环保等战略性新兴产业的集聚地。而传统产业结构老化，老产品利润率低，可持续能力不足；科技资源短缺，科技创新投入不足，科研机构和当地企业的合作较少。规模以上工业企业增加值中高技术产业份额严重不足，产业增加值占GDP比重很少，产业化和规模经济能力弱。高新技术企业产品出口比例极小，企业大都缺乏自主知识产权（品牌、核心技术等），人均拥有欧美日注册商标、专利权数几乎空白，根本没有能力参与全球竞争。
    2015年《政府工作报告》正式提出，要将大众创业、万众创新打造成经济发展的新引擎。此后，全国各地出现了人人创新、草根创业的发展浪潮。2016年12月，国家对国家级开发区行政级别全部实行了降级，如地级市的就由原来的副地级恢复为县处级，国家级开发区的政策优势进一步弱化和普化。面对国家级开发区建设实践的深入、金融危机后全球贸易大幅下滑、我国产业转型升级和创新型国家建设等一系列事件的冲击和压力，国家级开发区如何通过大众创业、万众创新实现新一轮转型发展，已经成为区域经济学、经济地理学等相关学科研究的热点话题。
    “十三五”时期，外资和外贸、固定资产投资依然是国家级开发区发展的重要动力，但其重要性在减弱。目前，国家级开发区总体投资率明显小于同年度全国的投资率，多数也显著低于所依托城市的投资率；土地和劳动力数量对国家级开发区经济增长的贡献也逐步降低。因为，国家已经开始控制国家级开发区土地规模扩张，严格控制在设立之初的申报面积内，譬如，黄石国家级开发区国办函〔2010〕50号文件批复面积为18.72平方公里，实际开发建成面积已达40平方公里。各国家级开发区已经完成了“开发”阶段，土地规模基本稳定，发展空间严重不足。因此，国家级开发区应该通过“双创”实现发展方式的转变。
    2“. 双创”是国家级开发区发展的新引擎
    国家级开发区尤其是高新区背负着创新的重要使命。经过多年的发展，国家级开发区已经具备其他组织机构无法比拟的创新优势，成为推动创新的重要力量。从这个角度来说，国家级开发区就是一个巨大的众创空间和创新创业平台，很多新型孵化器都是由国家高新区培育和发展的。目前，国家高新区的创新生态环境不断优化，创新的聚集效应、联动效应不断释放，已经成为区域自主创新的示范区和引领区，创业者、投资者、创业导师的创业社区，新兴业态、新兴产业的创新企业诞生区。譬如，武汉东湖高新区每年新增中小企业上千家。
    国家级开发区必须顺时应变，认真落实国务院提出的“三个成为”“四个转变”发展新定位，充分发挥先发优势，继续充当我国新时期发展的主力军和排头兵。回顾过去，国家级开发区两个发展最快的黄金阶段，分别与邓小平南行讲话和加入WTO之后全国掀起的两轮发展高潮相吻合。说明国家级开发区在过去的30年，能够主动顺应国家发展大势，找到自己的发展道路。而且国家级开发区大胆推进改革创新，比如天津国家级开发区1986年出台的《国家级开发区社会劳动保险金管理办法》，比1993年我国开始启动社会保险制度提前7 年；目前各地政府普遍建立的“行政审批中心”就是国家级开发区建区之初推行的“一站式”“一条龙”服务的推广，从而形成有别于普通行政区的亲商、高效、规范运作的小环境，成为国家级开发区得以发展壮大的核心软实力。在经历了20世纪80 年代和世纪之交的两次创业之后，国家级开发区应抓住机遇，进行第三次创业，更加积极主动地融入经济全球化进程。
    
    二、国家级开发区“双创”的制约因素
    推进大众创业、万众创新，就是要通过结构性改革、体制机制创新，消除不利于创业创新发展的各种制度束缚和桎梏，支持各类市场主体不断开办新企业、开发新产品、开拓新市场、培育新兴产业， 形成小企业铺天盖地、大企业顶天立地的发展格局。“双创”的结果是新增千千万万家中小微企业， 而实践证明，中小微企业也是“双创”的重要载体。经过多年的发展，国家级开发区已经拥有一批敢于冒险的企业家和专业人才，也拥有一批中小微创新企业。在“双创”模式下，创新企业发展面临的主要挑战有以下几种。
    1.创业服务体系不完善
    一是创新服务覆盖不足，孵化能力弱。相比经济发展，国家级开发区技术创新工作始终偏软。一些国家级开发区仍遵循传统的建设模式，提供的服务难以满足创业创新的需求。二是国家级开发区管委会体制事权集中、目标明确，随着规划、土地、环保、工商等领域垂直管理的强化，《国家级开发区管理条例》对国家级开发区的充分授权实际无法落实。特别是行政区整合或托管，造成管委会工作精力和目标分散。2008年两税合一后，国家级开发区基本上没有了优惠政策的优势。随着行政服务中心的推广，国家级开发区体制机制上的领先幅度也大幅缩小。三是管理体制不顺。国家级开发区的科技孵化器或者创业中心90%是由政府投资的，资金来源于政府的科技创新基金、专项孵化基金和火炬计划基金。这就决定了创业服务的事业单位管理模式，而不是市场运行机制，从而制约了孵化器的高效运行。四是部分政府部门效率较低。一些创业优惠政策在具体实践操作中难以落实，或在落实中打了折扣，不能在最适宜时间内为创业者提供方便、快捷、有针对性、时效性强的有效帮助，创新创业的市场主体并未真正感受到政策红利给予企业发展的刺激。
    2.良好的创新环境尚未形成
    一是社会氛围不浓烈，创业环境有待进一步优化。大众创业、万众创新理念还没真正深入人心。社会鼓励大学生创业、青年创业、妇女创业、回乡创业、归国创业等创业，但对处于社会中坚层的知识分子、科研人员、企业高管、公务员等，还限制较多，创新主体创业意愿不强，顾虑较深。同时，对创业的风险性和奉献精神均存在认识及行动上的不足，鼓励创新、宽容失败的补偿机制不足，氛围不浓。二是市场环境、市场秩序和公共服务体系不完善。行业壁垒、市场分割、市场垄断、滥用市场支配地位现象仍然存在，系统性的资源共享信息信用平台缺失，公共服务平台网络体系、创业基地、科技企业孵化器、微型企业孵化园等公共服务体系建设严重滞后。三是城市配套功能的短板凸显。与母城区及其他传统城区相比，国家级开发区的商业、文化、医疗、教育等服务功能短板凸显，带来通勤压力，成为推高整体经营成本的重要因素。
    3.创业创新的金融支持不足
    创业企业在不同的生命周期，对资金的需求不一样。种子期，风险较高，成功率仅占5%左右，约有60%的企业在此阶段遭遇失败。创建期或者孵化期，风险仍然较高，失败率约为30%。成长期，企业营业收入年平均增长率在20%以上，市场风险大为降低。成熟期，企业核心竞争力已经形成，技术、财务和市场风险相比前三个阶段已大为降低。企业在创新创业风险大的前期，很难获得高门槛的银行企业资金支持，天使投资不想进入，风险投资很难进入，政府财政扶持资金不均衡且杯水车薪，使得企业不得不使用高成本资金。结果，企业众多创业项目胎死腹中，或死在了创业的半路上。据调查，近90%的创业人员认为创业资金不足，80%的大学毕业生及农民工创业人员认为创业的最大障碍是筹措资金困难。
    4.创新创业平台支撑作用不足
    一是现有专业孵化体系难以满足大众创业创新的服务需求。在“互联网+”时代，“双创”发展对专业众创平台的建设主体、服务内容、运作方式要求等都与传统的孵化器不同。目前的孵化功能仍主要体现在基础性的物业服务方面，而对企业发展具有关键作用的融资、市场、人才、技术等方面的增值服务普遍不足。二是网络众创平台对“双创”发展的支撑作用有待进一步加强。互联网平台偏向于在位企业而非创业企业，与第三方创业者可能存在竞争关系，导致开放平台的资源供给无法有效支撑“双创”企业的发展需求。三是企业内部众创对企业管理组织架构调整提出巨大挑战。企业内部众创要求企业内部组织架构、管理机制、业务流程、薪酬制度等进行巨大调整，难度之大和不确定性，迫使企业不得不慎重决策。
 
    三、国家级开发区“双创”的现实设想
    在“双创”过程中，除了全社会必须尊重规律，凝聚共识，大力营造有利于创新创业的良好社会氛围，国家级开发区必须充分利用自身优势，有针对性地解决制约企业“双创”的难题。
    第一，建设各类创业创新公共技术服务平台。
公共技术服务平台包括创业创新政策平台、融资平台、孵化平台、培训平台、人才服务平台、信息平台等，平台建设要形成网络、建成体系，数据开放共享。大力发展企业管理、财务咨询、市场营销、人力资源、法律顾问、知识产权、检验检测、现代物流等第三方专业化服务。大力发展创新工场、车库咖啡等新型孵化器，积极发展“互联网+”创业服务。
    第二，制定众创空间创新创业政策。进一步梳理现有创业政策，针对新特点和新需求研制新政策，促进大众创业市场化、专业化、合理化发展。实施创新创业人才分类分层管理，制订创新创业工作推进方案，在条件成熟的国家自主创新示范区开展创业引领工程，在国家高新区和有条件的地区开展创业示范工程。改善技术创新的政策环境，包括适合高科技含量、高附加值的项目和经认定的科技成果转化项目的优惠税收政策，科技成果流通、专利、版权等知识产权保护政策，以高技术为导向的政府采购政策，区域之间的技术合作与交流政策。
    第三，建立多元化的投融资体系。加大政府技术创新投入，引导民间资本投向，鼓励地方金融机构介入，开展企业间、校企间技术创新合作，减少投资风险，构建以政府引导、企业主导、金融机构支撑社会支持为主体的全方位多元化投融资体系。完善创业投融资机制。发挥财政资金在中小企业初创到成长的过程中的资金引导作用，使风险投资成为创业企业持续稳定的支撑力。
    第四，实施创新人才战略。国家级开发区作为我国承接FDI的重要载体，应继续把技术引进和消化吸收作为国家级开发区创新的主导路径，在强调其国际化功能的同时应高度重视人才战略，以国家级开发区向新城区转型为契机，营造宜人的生活环境和良好的创新环境，吸引科技人才到国家级开发区安居乐业。加强高科技人才的引进和培养，增强企业自主创新能力，建立起符合国家级开发区特点、奖惩结合、能够促进企业技术创新的全新人才制度体系。
 
作者简介：聂亚珍，女，湖北师范大学资源枯竭城市转型与发展研究中心研究员，湖北师范大学经济与管理学院副院长，教授，硕士生导师（黄石435002）。（责任编辑：文锐）

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