东北振兴
北京市大城市病治理与京津冀协同发展时间： 2016-04-21信息来源：孟翠莲 赵阳光 刘明亮 作者：hjr_admin 责编：
摘要：北京大城市病形势日趋严峻，主要表现在空气污染、交通拥堵、资源短缺、收入差距、房价高企等方面，亟须治理。其根源在于北京主体功能繁杂、机构臃肿，此外还与城市规划不合理、管理粗放、体制机制掣肘等。以京津冀协同发展的视角，从明确区域战略地位、打破单一中心格局、保障城市间交通网络衔接三个层次入手，能够有效缓解资源、环境、人口、房价压力，有力解决北京大城市病问题。关键词：大城市病；京津冀协同发展；首都区域发展规划
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2095-3151（2014）72-0021-09
2014年2月25日至27日，习近平总书记对北京展开调研并主持召开关于京津冀协同发展工作的座谈会，在听取了相关汇报的基础上，对以区域协同合作的视角破解目前困扰我国的大城市发展难题，特别是推进首都的治理和发展做出一系列重要讲话。习近平总书记在会议上明确指出，要激活北京发展新动力，缓解北京“大城市病”危机，必须从区域经济发展这一宏观层面上考虑，具体要做到“调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化”，进而实现京津冀三地基础设施网式衔接、公共服务对接共享、资源要素自由流动、产业结构相互补充、生态环境共同保护的美好前景。
一、北京大城市病的具体表现
在大力推进新型城镇化和新型工业化的大背景下，大量人口向城市迁移，经济活动向城市集聚，由此产生环境破坏、交通拥挤、房价高企与棚户区并存等棘手问题，造成人与自然关系紧张，经济发展与生活环境矛盾突出，这种现象被称为城市病。北京大城市病问题，主要有以下几个突出表现，值得我们探讨。
（一）空气污染形势严峻。
伴随着北京经济的飞速发展，也带来了环境的破坏。其中，大气污染问题尤为严重。如表1所示，根据2010～2013年空气质量的检测数据，不难看出北京市空气污染问题不容乐观。以2013年为例，监测结果表明，北京空气中污染物仅有二氧化硫一项达标。而包括二氧化氮、可吸入颗粒物、化学需氧量、PM2.5在内的四项污染物均超出了国家标准。2013年，PM2.5的平均浓度为90微克/立方米，超出国家标准线157%，是超标最为严重的污染物；二氧化氮平均浓度56.0微克/立方米，超出国家标准线40%；可吸入颗粒物平均浓度108.1微克/立方米，超出国家标准线54%；化学需氧量超出国家标准线15%。
此外，年初发布的北京2013年空气质量年报，在重污染天数方面，北京去年五级和六级重污染天数累计出现58天，占全年总天数的15.9%，平均下来，相当于每隔6天或7天，就会出现一次重污染天气过程。而2013年的优等空气质量天数也创下近年新低，仅仅只有41天，如表2和图1所示。从数据可以看出，北京空气质量呈现逐渐恶化的趋势，应当引起我们的警惕。
（二）交通状况堪忧。
经济的发展，带来了巨大的交通压力。近些年以来，北京的机动车拥有量呈直线上升的态势，如表3所示。机动车的增多，造成了北京道路的严重拥堵，给人们的生活带来了很大的不便。根据交通部门的统计报告，在2013年，由于出行量增加和机动车增长，交通拥堵情况进一步严峻。2013年工作日高峰时段拥堵等级尚且属轻度，但已经徘徊在中度等级门外，只有0.5的差距，相较于2012年增加了约4%。报告还指出，2013年工作日日均拥堵时间比2012年同比延长了20多分钟。
与此同时，公共交通出行比例也持续提升。其中，轨道交通网络所占比例最大。除步行以外，北京市居民所采取的各种交通方式中，地铁出行比例达20.6%，较2012年增幅最为明显，提高了近4个百分点。但是，公交车由于受到交通拥挤的影响较大，行车效率不高，北京市居民采取公交车出行比例已经连续三年下滑。
另一方面，令人担忧的交通状况也给财政带来了巨大的压力。由表4和图2可知，北京财政对公共交通补贴的力度逐年加大，由2009年的120亿元上升为2013年的182亿元，增幅高达51.67%。巨大的财政支出，给政府和人民的生活都提出了巨大的挑战。
（三）资源短缺问题凸显。
随着经济的不断发展，北京资源不足的状况越发凸显，日益成为严重制约经济发展的“瓶颈”。如何破解资源不足的难题，是摆在我们面前的重大课题。
1. 水资源严重短缺。随着北京人口数量日趋增长，经济活动日益活跃，城市规模逐渐增长，用水量逐年提升，北京市的地表水和地下水均被过度开采，许多河流已断流，地下水也接近干涸。
自20世纪初以来，北京进入连续枯水期，地表水资源量衰减一半以上，地下水资源量衰减近四成，入境水量也大幅衰减，而同期北京城市人口却快速增加。二者共同作用导致北京市人均水资源量锐减，不到全国平均水平的1/20，成为全国人均水资源最少的地区。据报道，北京部分市区为节省水资源，实行分时段限水政策，导致居民用水难、接水烦的现象频频发生。北京市人均水资源量远低于国际人均水平，尚达不到中东、北非这些著名干旱地区的人均水资源水平，不仅对新型城镇化建设和新型工业化发展造成了极大地制约，更重要的是对居民生存都造成了严重威胁。
2.医疗资源短缺。自十七大提出“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”二十字民生建设精神以来，医疗问题一直是中央和地方关注的重点。虽然我国各级政府已经采取各种措施改善医疗资源的供给，但是医疗资源短缺的问题没有得到根本解决。具体到北京来说，一方面医疗资源相对丰富，另一方面看病难问题仍然突出；一方面医疗财政补贴相对充裕，另一方面看病贵问题仍然未能缓解；一方面患者们抱怨优质医疗资源难以获得，另一方面医生和医院方面也感觉工作压力大，出现床位等资源紧缺问题。
（四）收入差距悬殊。
近年来大量的外来人口涌入北京等特大城市。如表5所示，2013年北京市常住人口为2114.8万人，较1990年增加了1000多万人，几乎翻了一番。其中，外来人口更是高达802.7 万人，已经超出常住人口的1/3，在过去的十年里增长2倍多，增速之快始料未及。
根据国家统计局发布的2013年8月份大中城市新建商品住宅销售价格数据显示，北京的新增住房价格和二手房价格的增幅均居全国之首。而目前北京新增住房的价格已经超越了上海，位居全国第一。
如图3所示，2009年10月到2014年10月的五年时间里，北京房价呈现上升的态势，尤其是在最近一两个月里，房屋供不应求。在2014年10月，北京的平均房价达到36421元/平方米。高昂的房价，让在京的外来人员咋舌不已!
二、北京大城市病的原因剖析
由于北京的经济功能越来越强大，城市功能过于集中，以至于北京人口增长过快。综观全球，首都城市依功能复杂程度可以分为两种：一种功能简单单一，如加拿大首府渥太华、美国首府华盛顿、澳大利亚首府堪培拉等，这些首都功能均以行政功能为主，基本上都可以通过“首都财政”来解决城市运营的种种问题，其自身并不存在高要求的经济发展压力；另一种是功能复合繁杂，如巴黎、东京、伦敦等。这些城市往往历史悠久，并在此基础上进行的首都建设，这就根本性地决定了它们一定是集政治、经济、文化等各种功能集中于一身的复合型首都。北京大城市病原因比较复杂，下面从根本原因和其他原因两个方面来分析。
（一）根本原因。
北京是与巴黎、东京、伦敦相类似的复合型首都，承担着包括行政管理、文化艺术、外交接待、科技发展、教育基地、经济中心等多重功能，其中的经济功能膨胀尤为迅速。第一，北京具备其特有的资源环境和政治力量集中的优势，对外界有相当强的吸引力：中国还没有完成从计划经济向市场经济的转型，市场经济并不完善，政府在资源配置当中的影响仍有过之而无不及，致使大量企业对政府部委趋之若鹜，企图通过寻租行为获取暴利。第二，北京教育、科技、艺术资源非常丰富，开放程度也比较高，可以给更多人接受教育和实现梦想的机会。第三，北京的人口众多，致使其对日常生活方面的需求旺盛，从而服务业比较繁荣，这又进一步推进了生活的便利程度，吸引人口的聚居，构成循环。第四，北京周边地区的经济发展水平比较低，而北京与周边地区落差越大，周边地区资源、人口就越倾向于集中到北京来。
（二）其他原因。
1. 规划不合理，管理不科学。目前我国城市规划落后于经济发展的问题十分严重，规划没有引领发展，而是被发展逼着走，制定的多中心城市格局大多没能落实。此外，没有正确把握和领会城市规划发展规律，卫星城等建设距离过近，导致单中心城市圈不但没有改变，反而有所加强。
2004年北京市提出了“两轴、两带、多中心”的发展路径，但是对于如何从单中心到多中心的关键问题却没有涉及，规划中中心数量过多，包括十一个新城、八个主体功能区，这近二十个重点发展区域让北京不堪重负，十年下来依然没能改变单中心格局。
2. 体制机制掣肘。一方面，我们国家于1994年采取分税制后，各级地方政府以行政区划为界，组织经济发展。由于这种制度安排，各级地方政府更加关注本地区的经济发展状况，“各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜”；北京不具备像华盛顿那样的“首都财政”，必须依靠大办制造业、发展高新技术产业解决财政收入、居民就业、城市运营发展等多种问题，而经济的高速发展又会不可避免地带来人口集聚和功能累积，进而导致公共产品和公共服务需求加大，资源环境压力增强；而为了加快基础设施和公共事业供给，突破资源约束瓶颈，提高环境治理能力，又需要更多的财政资金支持，需要更多的人口和产业来创造财政收入——如此便形成了“鸡生蛋，蛋又生鸡”的循环问题。这样的体制机制与发展逻辑不仅使北京市承受着巨大压力，并且让北京的大城市病越发严重。
另一方面，要想根本扭转北京的这种大城市病困境，需要对调控集聚北京多种资源进行调控，涉及面极广、难度极大。北京的众多资源概括来说可分成两大层次，一是中央资源，包括行政单位、军事单位及其下属单位，国家级的医疗机构、教育机构、科研单位等，而北京作为一个地方政府并不具备调控这些资源的顶层机制设计能力和实施通道；二是地方单位的各种资源，虽然可以调控，但是在现有体制机制的设定下，这种调控也并不具有很强的可行性：市内各区县也是在现有财税体制的安排下做出相应的利益最大化行为，在各区县来看是非常合理的，但是在北京市的整体角度上来看，却又缺乏合理性，甚至加剧了北京的大城市病。
三、日本以城市协同发展方式治理大城市病的经验
从20世纪50年代开始，日本政府就已经对以城市协同发展方式治理大城市病的理念相当重视，也制定了相应的整备规划，主要包括首都圈、近畿全、中部圈三大都市圈。规划整备并非一成不变，以十年为界，定时启动修订程序。以首都圈为例，目前已经是第五次修订了，下面简要介绍其中较具影响力的几次发展规划。
（一）第一次首都区域发展规划。
首次规划提出了绿色环境带构想，即在城区一定半径的范围内构筑一条绿色环境带，以这条环境带为界限，对城市规划作出要求。比如，住宅规划区设于界限外，重心功能区不能超越界限等。以此为基准，打破无序的城市发展局面，规整区块功能，保障生活工作效率。然而，在规划实施过程中，由于日本土地私有制的性质，且政府未能通过对私人土地的征用的法律程序，这一构想最终失败了。
（二）第四次首都区域发展规划。
与第一次稍有不同的是，第四次主要集中在副都心的发展规划上。即在有利区位发展新的产业核心，将部分产业和政务功能疏解出来，从侧面缓解城市中心压力。然而，在规划实施后不久，高新产业迅速发展并集中在中心区，导致中心区主体功能仍旧庞大臃肿，资源环境仍旧压力巨大。
（三）东京大都市圈设想。
1999年，日本国会提出“迁都”设想，即将中央政府的部分职能、机构迁出，建设首都城市带，以解决东京过于集中的发展状况。但东京都市政厅并不认同这一设想，建议在维持东京都中心地位的基础上，加强与周边城市的共筹合作、协同发展。因此，以近距离疏解首都非核心功能、合理利用已有条件为主的“东京大都市圈设想”出台。其内容主要体现在以下五个方面：
1. 规划设想涵盖城市范围。已经确立包括的有东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县、横滨市、川崎市、千叶市等7个都市县，以1995年为基准，规划期为50年。据规划预计，由于日本出生率不断降低，总人口将呈减少的态势。虽然首都圈在2010年人口仍在增加，但此后将逐渐减少，到2025年约减少400万人。
2. 规划设想目标及战略。基于目前现状，从国际、国内、地方三个层面考虑，规划设想的目标确立为收缩首都非核心功能，强化首都核心功能地位，调活经济，改善公共资源分配状况，将东京建设成3300万人左右，经济总量与英国、法国不分伯仲，具有亚洲科学规划城市的典范。在战略上，首都将加强与周边城市协作，立足比较优势，维持首都核心优势，充分利用区域优势，实现整个区域的结合与协作。
3. 环状都市轴的构筑。规划设想将首都圈的空间结构设计为环状形式，中心区外分别为内环路、水体及绿色环境带、中环路、住宅居住区、城市间高速路网，再由放射型的多条道路，将环路连接起来。以这样的空间形式，以点带线、以线成面、以面结网，在调节各区块功能的同时，又能强化区块之间的联系。
4. 大区域协同合作的主要内容。大区域协作是缓解东京压力，构筑环状都市轴的主要抓手。其主要内容体现在多个方面：（1）交通物流方面，包括加快环状快速道路的建设，强化都市县空港机能，加强东京湾在区域内的统一协调作用，建设大区域高效物流体系；（2）自然环境方面，包括协同治理大气污染，协同处理固体废弃物，协作改善东京湾水质，协作预防大区域自然灾害；（3）经济政治方面，包括优化东京中枢职能，统一推行大区域产业政策，建立大区域信息共享机制，推进行政体制改革；（4）其他方面，包括创建适合21世纪儿童健康成长的环境等。以上框架内容全面，层次分明，逻辑清晰，针对性和执行力很强。
5. 规划设想的实施效果。在规划内主要道路完工后，大区域土地利用和交通整合情况将大大改善。据规划预计，汽车将提速10%，同时排放的空气污染物总量将降低10%，环状都市轴上的交通量将显著增加，穿过中心区的通勤人数将大大降低，约减少20 万人。首都中心区过境交通量减少30%，都心的环境、人口、资源负荷降低，同时副都心得到可持续发展。从日本的经验可以看出，城市协同发展和大城市病治理并非一劳永逸，而是一个不断规划、实施、反馈、评估、修正的动态管理过程。目前以京津冀协同发展的方式治理北京大城市病在我国才刚刚起步，尚局限于目标和战略的出台上，没能将反馈、评估和修正纳入到课题当中，没有建立健全动态调整机制，这点值得向日本学习借鉴。
四、京津冀协同发展视角下北京大城市病治理思路
京津冀区域地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚，有能力也有必要突破惯有的城市发展“篱笆墙”思维模式，树立区域协作共赢新观念，构筑规划调整、协同发展长效机制。同时，京津冀协同发展是实现新型首都经济圈建设的主要手段，也是实现北方腹地发展战略的基本要求，对于全国城镇群地区可持续发展亦具有重要示范意义。
（一）明确京津冀区域战略地位。
明确京、津、冀各自战略地位就要求为北京做“减法”，为天津、河北做“加法”，实现功能、产业转移。首先，要确立首都战略定位，哪些属于首都核心城市功能，哪些属于边缘功能，需要有一定的标准进行明确的衡量和界定；其次，将政治、经济、文化功能中一些非核心功能从整体中适当剥离，做大做强核心功能，握紧拳头，集中力量；再次，要调整好心态，不要舍不得，不要有所顾忌，只有做到“减”，首都城市定位才能更加突出，有利于产业集群，有利于吸引高端人才，有利于资源节约和节能减排; 最后，通过“加加减减”，合理控制首都及周边城市人口规模，从而缓解一系列由人口过快扩张而导致的资源、环境问题。
（二）打破单一中心城市格局。
打破单一中心城市格局，形成多中心区域联合发展，一方面是北京市要在城市规划中体现“第二中心”概念，并且有意识地在人流较为集中的地区加以限制，合理调控开发速度，提高开发效率和水平，进而有力疏导上下班人流；另一方面在京津冀整个区域要实现多个合理的、有条件的中心，切不能为了“多中心”而“多中心”，要真正实现以点带面，形成多个功能不重叠、利益不冲突、资源相匹配、产业相结合的功能圈，切实把握以疏为主、以堵为辅，优化空间、重心外移的区域规划战略方针。
（三）加快城市间交通基础设施建设。
加快城市间交通基础设施建设，缩短京津冀城市间距离，扩大城市影响力、辐射力。从国际角度来看，地铁、公交适用于15公里以内的距离，快速铁路适用于15～30公里的距离，市郊铁路30～70公里的距离。伦敦、东京、纽约等国际大都市在市郊铁路建设上十分重视，均在2000公里以上，最多的伦敦市市郊铁路长达3650公里。结合我国情况来看，应当切实做好以下几个方面：一是加快地铁设施建设，增多地铁站，加密地铁网；二是重视市郊铁路建设。虽然京津城际已成功运营，但北京市市郊铁路仅107公里，亟须加强建设，提高交通运输速度。日前，《京津冀交通一体化率先突破任务分工方案（送审稿）》已经过审议并通过，这意味着京津冀协同发展的顶层设计正式拉开序幕，也意味着京津冀协同发展紧锣密鼓、提速在即。
五、京津冀协同发展对缓解北京大城市病的意义
（一）缓解资源压力和人口压力。
今后北京市将主要围绕政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心这四个中心发展，除此之外的非核心功能都将逐步疏解。对此，应当采取整体谋划，重点推进的实施方式，不能随意点对点全部对接，应当根据资源禀赋差异，让有条件、有能力、区位较好的市县进行重点对接，为北京城的功能疏解做好准备。随着央企总部或其下属单位、医院、高校、部分军事单位、科研单位等的外移，人口增长势头得以放缓，资源压力得以缓解。尤其是当河北发展起来后，目前占北京外来人口总数22.1%的河北人将更多地选择回乡工作、创业，有效遏制北京外来人口的快速增长。
（二）缓解环境的压力。
据估计，在京大概有500多家建材、化工、铸造等污染较重的企业。把一些企业转移到津冀，一方面可以利用当地较低价格的要素以及优厚的条件，比如成本较低的土地资源、人力资源，进而实现企业成本的降低; 另一方面在企业转移中意味着有机会实现技术升级换代，利用节省的成本，把高消耗、高污染的落后技术、产能淘汰掉。对于这一点，首钢有较为丰富的经验。首钢在迁入曹妃甸之前，在北京是重污染企业，在迁入后，大力发展循环经济，所用水为淡化的工业用海水，所排放的二氧化碳、蒸汽等均可与其他企业合作变废为宝。因此，在政府、企业的双重努力下，污染重的企业可以利用国际、国内领先的技术设备，在技术上实现不污染或低污染，达到国际高标准、高水平，在转移过程中实现技术升级。
（三）缓解房地产价格压力。
目前，我国房地产价格增长趋势虽然逐渐放缓，但在一线城市住房形势仍然处于供不应求、价格高企的状态。其核心原因在于城市区块布局不够完善，城市发展规划缺乏前瞻性。一方面一线城市公共资源过于集中、主体功能过于庞大、布局空间过于狭小、人口压力过于紧迫，导致房地产供需缺口日益扩大；另一方面，相对于广大二、三线城市来说，一线城市的过于繁荣既没有形成良好的带动作用，又剥夺了中小城市的发展机遇，吸纳大量产业和高技术人才，形成“倒三角”形经济发展结构布局，推高了房地产价格。
京津冀协同发展一方面有利于发掘北京周边价值洼地，盘活中小城市闲置土地，转变单纯为住宅开发的房地产模式，实现土地和不动产的整体价值提升；另一方面通过加强中小城市的土地供应，实现房地产总量上的供需平衡，稳定房地产价格，减轻大城市居民购房负担，增加中小城市居民收入水平。同时，利用京津冀各市县资源禀赋的差异，能够有效促进房地产业复合式长期发展，进而提供更为稳定的税收源头，缓解政府对土地财政的依赖，降低房地产成本，构建房地产价格长效机制。
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