以统筹区域协调发展推进长春现代化都市圈建设

作者简介：黄征学，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所研究员；李智，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副研究员。

随着城镇化迈向中后期，城镇空间逐步呈现大集中、小分散格局，现代化都市圈成为促进区域协调发展的重要空间单元。2024年，全国城镇化率达67%，已进入诺瑟姆拐点区间（70%左右），在人口加速向大都市圈等发展优势地区集聚的同时，核心城市效能向周边地区扩散的态势也将逐步显现，辐射带动效应更加明显。近年来，东北地区受多方面因素影响，经济总量占全国的比重不高，2024年东北三省经济总量仅占全国的4.7%。推进长春现代化都市圈建设，不仅能优化吉林省的区域经济布局，还能孕育出推动区域经济高质量发展的强劲动力源，有助于缩小地区之间的发展差距。

一、以长春现代化都市圈建设为突破口优化区域经济布局

长春现代化都市圈建设对于吉林省乃至东北地区的长远发展具有深层次的战略意义，不仅有利于更好地统筹平衡与不平衡的发展态势、集中与分散的发展路径，还是统筹发展和安全的关键之举。

（一）有利于更好地统筹平衡与不平衡的发展态势，提升省会城市发展能级，培育引领全省高质量发展的动力源

从区域经济发展的一般规律看，核心城市的能级和发展水平在一定程度上决定了区域经济发展的高度。在我国，省会城市在经济、政治、文化、社会、生态文明等领域有着突出地位和重要影响力，如同引领全省经济发展的先锋旗帜，担当着提升区域竞争力的核心引擎角色，在区域经济布局中发挥组织经济活动、配置资源和强化国内国际双循环战略链接的作用。2024年，长春市经济总量占吉林省的53%，首位度仅次于银川的53.4%，位列全国省会（首府）城市第二位，但其发展能级不够高，竞争力不够强，辐射带动力不够足，是限制吉林省区域经济发展的重要原因。建设长春现代化都市圈，强化城市分工合作，推动各类要素有序流动，增强长春中心城市核心功能，逐步在不平衡发展中迈上高水平平衡，有助于应对长春及周边城市长期存在的同质化竞争难题，克服转型过程中的重重困难，加速新动能的培育与发展。

（二）有利于更好地统筹集中和分散的发展路径，推动大城市转变发展方式，破解大城市虹吸效应

区域经济布局基本上是在集中与分散的演化中逐步走向协调。集中是为了充分发挥规模经济效应和集聚经济效应，不断提升区域发展效率；分散是在发挥外溢效应和辐射带动效应的基础上，优化生产力布局。长春是东北地区重要的中心城市，工业基础雄厚，历史文化底蕴丰厚，是东北振兴重要增长极，但在“一城独大”的发展格局下，虹吸效应愈发显著，导致周边的地级市人口流失，区域发展差距扩大。建设长春现代化都市圈，有利于完善区域一体化发展机制，推动城市空间格局由“单中心圈层扩张”向“多中心组团网络化”转变，深化与周边地区“硬联通”和“软联通”，推动长春与周边城市由虹吸为主的单向流动向虹吸和扩散并重的双向流动转变，共同形成功能协同、区域协调、疏密有致、集约高效的空间格局。

（三）有利于更好地统筹发展和安全，以城镇“点”的高效集聚带动区域“面”的高水平保护，夯实全省对维护国家国防、粮食、生态、能源、产业等安全的战略支撑作用

发展是安全的保障，安全是发展的前提，两者是相互依存、相互促进的有机整体，如“车之两轮、鸟之两翼”，缺一不可。通过提升城镇空间综合承载能力，能够促进城镇空间“点”的高质量发展，吸引农业空间和生态空间的人口聚集，降低人类活动对农业空间和生态空间的破坏，提升农业空间保障粮食安全的能力和生态空间提供优质生态产品的能力，实现高质量发展和高水平保护相得益彰。长春现代化都市圈是我国重要的粮食生产基地；都市圈东部长白山余脉是重要的生态安全屏障，矿产、能源富集，油页岩储量居全国前列，煤炭、石油、天然气和硅灰石矿储量丰厚。2023年，长春现代化都市圈中只有长春的城镇化率略高于全国水平，其余的吉林、四平、辽源地区明显低于全国水平，这表明还有大量的人口居住在农业空间。建设长春现代化都市圈，引导城镇空间紧凑集约、高效绿色发展，能够为增强全省农业空间、生态空间、边疆地区、能源资源富集地区维护国家安全的能力腾挪空间。同时，充分发挥都市圈国防军工、优质粮农、优美生态、优势产业等区域比较优势和发展潜力，引导都市圈各市宜工则工、宜商则商，宜农则农、宜粮则粮、宜山则山、宜水则水，精准发力、精干主业，把优势做强、强项做大，协同强化在维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全等方面的战略支撑作用。

二、长春现代化都市圈推动区域协调发展面临的突出问题

长春现代化都市圈在发展过程中面临着诸多挑战与不足，这些问题不仅制约其整体发展水平，也影响了其在区域协调发展中的引领作用，尤其中心城市能级与辐射带动效应不足、新业态新动能培育缓慢与产业同质化竞争严重、协调发展机制不健全与组织功能不突出等问题亟待改善。

（一）中心城市能级和辐射带动作用不够强，整体发展水平不够高

长春现代化都市圈发展受经济转型较慢、人口持续外流等不利因素影响，金融服务、信息服务等资本和知识密集型高端服务发展水平与国内外现代化都市圈存在较大差距。长春作为都市圈的核心城市，经济体量不够大，创新能力不够强，虹吸效应较明显。中国科学技术信息研究所发布的《国家创新型城市创新能力评价报告（2024）》，从创新治理力、原始创新力、技术创新力、成果转化力、创新驱动力等五大维度30项指标对101座城市开展综合评价，长春在其中位列第38位，并在东北地区位列第4位。2010年以来，长春现代化都市圈范围内的吉林、四平、辽源等城市常住人口都呈下降趋势，例如四平城区人口从2017年的68.1万人降到2023年的65.2万人，减少2.9万人。因此，若不加强区域统筹，城市间经济差距有可能进一步拉大。

（二）新业态新动能培育不足，产业同质化竞争严重

受资源条件、发展定位等影响，都市圈内围绕长春形成的“核心—配套”产业体系存在一定程度的同质化竞争现象，能源化工、装备制造、汽车制造等传统工业成为大部分城市的优势主导产业，培育新业态新动能的任务繁重。再加上长春、吉林等城市属于老工业基地，在产业重新布局整合过程中，战略性新兴产业和未来产业布局缺乏统筹考虑，都市圈内部产业同质化竞争较为激烈，产业园区、平台功能重叠，垂直和水平分工不合理，优势资源未能有效整合，制约集聚效应发挥。

（三）协调发展机制不健全，组织功能不突出

长春现代化都市圈内各城市间合作机制不完善，缺乏决策有力、职责明确的决策机构，尚未形成常态化、制度化的决策协调和工作推进机制，特别是招商引资、项目布局等方面统筹协调能力有待进一步提升。城市间地方保护和市场分割现象依然存在，行政壁垒尚未完全破除，区域内统一的市场和信用体系建设滞后，要素流通不畅。都市圈发展成本共担、风险共承、利益共享等协作协商机制还未形成，道路、供水、供气、供热以及污水和垃圾处理等基础设施建设缺乏统筹考虑，基本公共服务等供给不均。

三、以统筹区域协调发展推动长春现代化都市圈建设的相关建议

长春现代化都市圈建设应以系统性战略部署推动高质量发展，通过“四个转变”重塑核心城市能级与综合承载力，打造全产业链深度协作的现代化产业体系，构建跨域创新共同体，深化以“七共”机制凝聚发展合力，构建区域协调联动新格局。

（一）以“四个转变”为重点，提升都市圈核心城市发展能级和综合承载能力

一是推动城市核心功能从“服务自身能级跃升”向“更好担当服务国家全局”转变，以“国家所需、城市所长”为导向，全面提升长春要素资源配置、科技创新策源、高端产业引领、文体旅融合发展等能力，增强长春在区域经济中的组织协调能力，在引领东北全面振兴中发挥更为重要的作用。二是推动城市空间格局从“单中心圈层扩张”向“多中心组团网络化”转变，以持续做优做强中心城区、城市新区、郊区新城为重点，提升中心城区功能品质、服务品质、文化品质和生态品质，推动郊区新城产城融合、产教融合，构建均衡协调的城市生产生活生态空间，培育多中心多组团的城市格局。三是推动发展动能从“传统优势产业驱动”向“新质生产力驱动”转变，以融入哈长沈大科创走廊为切入点，完善区域内技术交易市场，加快搭建概念验证中心和中试平台，打造“有组织科研+有组织成果转化”于一体的科技创新枢纽，推动科技创新和产业创新融合发展，积极布局未来产业，加快形成以科技创新为引擎的新质生产力。四是推动城市建设从“经济主导城市开发”向“品质引领城市营建”转变，坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”理念，以让市民过上幸福美好生活为目标，推动政府、市场、社会同向发力，开展高品质生活城市建设行动，促进公共资源合理配置和公共服务普惠共享，让城市更加美丽、更显魅力、更具活力。实现“四个”转变，要完善“人地钱”挂钩机制，创新土地、水、能源、资金等领域的管理方式，搭建指标交易平台，引导土地指标、水权、碳排放权等要素向优势地区集中。推行“都市圈工作居住证”制度，开展积分互认，稳步推进基本公共服务同城化，引导产业、要素和人口同步集聚。

（二）以创新都市圈产业分工协作模式为重点，塑造全产业链深度协作的现代化产业体系

瞄准新能源汽车及整车制造、高端装备制造、生物医药与健康等重点产业链，建立都市圈联合招商、共同开发、利税共享的产业合作发展机制，开展融链固链对接活动，引导都市圈内各城市错位发展、融通发展。挖掘链主企业的统筹协调潜力，加强产业链信息、资源和渠道共享，推动重要产业链“跨链”创新融合发展。建立“科学家+工程师+企业家+投资家”的未来产业联盟，开展未来产业先导试验区、未来产业科技园建设试点，探索实施跨区域协同的未来产业创新产品首购首用政策。加强区域产业政策协同，着重发挥长春在科技创新策源、先进制造及现代服务方面的引领作用，同时增强周边城市的产业配套与承接力，共同构建层次分明、协同发展的都市圈产业分工体系。搭建都市圈生产采购、技术创新、成果转化等多环节的区域产业协作供需对接平台，促进企业紧密协作，形成产业集群生态圈。深化商事制度改革，推进“一照多址”，推动企业信息互认共享，降低企业跨区域工商注册成本。引导开发区专业化分工协作，坚持“一园一主导”“一园一特色”，支持联合共建“飞地经济”园区，探索开发区跨地区共建、共管、代管、托管等合作模式。

（三）以创新资源开放共享为重点，打造高效协同的区域创新共同体

依托长春国家区域创新中心板块建设，鼓励跨区域共同开展产业投资、创业投资、股权投资，拓展高成长创新企业研发投入资金渠道，提高科技成果在都市圈内的转化效率。鼓励构建跨区域产业创新联盟，加快引导长春创新成果、孵化资金向周边地区转移，推动研发机构、产业链上下游及关联生态圈资源跨区域整合。建立都市圈科技资源开放共享服务机构联盟，构建企业需求联合发布和政府支持科技成果的共享利用机制，推进企业技术联盟建设，构建长吉跨境电商模式创新带、长平先进制造业创新带、辽源新能源创新带等。建立完善都市圈科技创新券跨区域通用通兑机制、人才评价标准互认制度、跨区域高新技术企业认定机制、重大项目联合申报机制、科技专家库开放共享机制和统一的公共科技信用管理制度。探索在长春设立都市圈协同创新区，支持周边城市在长春设立“创新飞地”，引导都市圈龙头企业在长春设立实验室、研发中心、技术中心。共同开展国际科技交流合作，积极开展国际技术转移服务。建设技术创新战略联盟，支持企业跨地域与高等院校和科研院所共建高水平研发机构。构建统一的技术产权交易市场，完善科技中介服务网络，推动中试成果通过市场化手段实现产业化，搭建综合性国家科学平台。

（四）以“七共”建设为重点，形成都市圈发展合力

一是推进规划共绘，形成统一编制、联合报批、共同实施、定期评估的规划管理体制。二是推进交通共联，推动城际铁路建设，强化综合交通枢纽一体衔接，有序推动城际客运公交化。三是推进产业共链，开展都市圈联合招商，突出打造重点产业生态圈和产业链，深化产业园区合作共建，推进头部企业都市圈内产业配套。四是推进平台共享，打通都市圈资源、信息壁垒，依托科技条件平台实现科技资源共享，高标准建设都市圈人才服务（孵化）基地，依托健康医疗服务平台开展远程医疗合作。五是推进生态共保，统筹推进生态保护和修复，共同开展大气污染联防联治，推进跨流域环境治理，统筹规划固体废物和危险废物处置设施，建立突发生态环境事件协同应对机制。六是推进文旅共建，整合文旅资源，共同打造都市圈旅游品牌，联合开展四季游互动营销，策划包装都市圈精品旅游路线，建立常态化旅游信息联合发布机制，规划建设一批文化创意园区，推动文化产业集聚发展。七是推进社会共治，健全跨行政区社会治理体系，完善都市圈协同立法合作机制，推动都市圈信用一体化建设，加快高频事项跨域通办。实现“七共”，需要完善都市圈合作机制，健全利益共享机制，建立生态补偿机制和粮食主产区利益补偿机制。

（五）以哈大、长辽通等轴带建设为重点，构建区域协调联动发展新格局

依托哈大高速公路、哈大铁路，串联哈尔滨都市圈、长春都市圈、沈阳都市圈和大连都市圈，积极推动“四大都市圈”在健全市场制度规则、完善市场基础设施、共享物流发展成果、强化跨区域市场监管协作等方面探索创新，提高政策制定统一性、规则一致性和执行协同性，有序消除重点行业和关键领域的隐性壁垒，进一步促进东北地区的深度融合发展。同时，率先打造长春—四平发展轴，延伸智能制造、精细化工、医药化工等产业链条，努力建设具有全国竞争力的先进制造业走廊。依托长吉图开发开放先导区和长（春）辽（源）通（化）高速铁路建设，完善综合交通网络体系，确保要素流动畅通无阻，并着力提升产业承接与转移能力，打造长春—辽源发展轴。协调好沿中蒙俄开发开放带、哈大先进制造业带与大图们江开发开放经济带的关系，创新建立“飞地经济”利益分享机制，推动长春经开区与延边州共建产业园区，做大做强边境城市，维护边疆安全。

（本文原载于《经济纵横》2025年第5期，编发时有删减）

引用格式：黄征学，李智，林善浪，孙斌栋，郝庆.长春现代化都市圈高质量发展笔谈[J].经济纵横，2025(5):1-15.

初审：刘维刚

复审：金光敏

终审：李琪