您现在的位置:首页>专题聚焦 > 城市群(都市圈)
城市群(都市圈)

【区域发展】对城市群的认识与规划——专访中国区域科学协会副会长肖金成|中国投资时间: 2022-05-24信息来源:《中国投资》2022年4月号 作者: 中国投资参考 肖静秋 责编:XHY


导读

作为城市化的重要载体、国家经济发展的重心和区域发展的战略支点,城市群的发展有利于打破行政区划的藩篱,提高产业集聚与关联度,促进不同层级城市的优势互补,促进区域经济发展、提供就业岗位、承载人口增长、提高城市化水平

国家“十一五”规划纲要就提出要把城市群作为推进城市化的主体形态。《国家新型城市化规划(2014—2020年)》也提出以城市群为主体,促进大中小城市和小城镇协调发展。作为城市化的重要载体、国家经济发展的重心和区域发展的战略支点,城市群的发展有利于打破行政区划的藩篱,提高产业集聚与关联度,促进不同层级城市的优势互补,促进区域经济发展、提供就业岗位、承载人口增长、提高城市化水平。基于城市群在我国经济社会发展中的重要作用与主导地位,理清城市群的基本概念,有助于认识城市群的客观规律,对制定合理、科学的城市群发展战略,促进区域协调发展具有重要意义。为此,本刊专访了中国区域科学协会副会长肖金成。

《中国投资》:城市群是区域发展的战略支点,那么什么是城市群?

肖金成 :所谓城市群是在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市,以一个或几个都市为核心,依托一定的自然环境和便捷的交通条件,城市之间的内在联系不断加强,共同构成的相对完整的城市集合体。从这个定义可以看出,城市群有三个必要条件:一是有相当数量的有一定规模的城市,不是像一些人理解的有三个城市就可以称为城市群,更不是有三个城镇就可以称为城镇群;二是有一到几个特大城市、超大城市或辐射带动能力强的大城市,因为城市的规模越大,辐射带动能力越强,不仅对周边的农村产生很大影响,而且对周边的城市产生影响;三是城市间的经济联系非常密切,对经济要素的竞争十分激烈,腹地之间交叉耦合,相互依托又摩擦不断。符合这三个条件的可称为城市群,不符合这三个条件的就不是城市群,即使勉强挤进城市群,也没有什么意义。

上述城市群的定义很长,很难让人记住,我把其浓缩一下。城市群就是若干都市圈和城市圈相互耦合而形成的城市密集区。每个城市都有其对外影响的范围,谓之城市圈。都市圈是城市圈的特殊形态,是都市辐射影响的范围,都市辐射的半径比较大,所以都市圈的范围也比较大。城市圈与都市圈相互耦合,就形成了城市群。

城市群(Magalopolis)概念是由法国著名学者戈特曼于1957年提出的,也可以说城市群作为一种特殊的区域形态是被戈德曼首先发现的。城市群三字是翻译过来的,最初被翻译为“城市连绵区”和“大都市带”,由于字数比较多,不为众人所认可,有人提出“城市群”三字更为简洁。2006年,“城市群”被写进全国人大批准的“十一五”规划纲要。

我国人口众多,又绝大多数集中在东中部地区。改革开放以来,随着产业的集聚,城市规模迅速扩大,交通条件的根本改善,城市之间的联系不断增强,形成了多个城市群。在沿海沿江地区,形成了京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、海峡西岸、长江中游、成渝等城市群,在陇海铁路沿线,形成了中原和关中城市群。尤其是沿海地区京津冀、长三角、珠三角三大城市群,GDP占全国的比重已超过30%。城市群数量多、范围大是中国特有的现象,并已成为中国经济发展的重要支柱。

《中国投资》:城市群的范围是怎么确定的?

肖金成:城市群的范围大小取决于城市规模、空间距离和城市之间的联系。城市规模越大,辐射半径越大,城市之间的距离越近,经济联系越密切。经济联系除了人流、物流、资金流、信息流之外,还有产业链条的延伸,要素的无障碍流动。经测算,一个常住人口超过100万的城市辐射半径50公里左右,常住人口超过300万的城市辐射半径100公里左右,常住人口超过500万的城市辐射半径150公里左右,常住人口超过1000万的城市辐射半径200公里左右。按照城市辐射半径划圆,如果和城市群中另一个城市圈有重合的话,说明两个城市拥有共同的腹地,彼此有合作的必要,就应划入城市群的范围。如果城市规模不大,城市之间距离较远,经济联系不太密切,有明显的断裂带,就不应该划入城市群的范围。

城市群的范围并非越大越好。一个城市群到底包括多少个城市,关键要看城市之间是否存在比较密切的联系,有无合作的必要,不能为合作而合作,为规划而规划。如珠三角城市群现在谓之粤港澳大湾区城市群包括广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门九个城市加香港和澳门,是中国经济发展水平最高的城市群,也是范围比较小的城市群。中原城市群最初包括郑州、开封、洛阳、新乡、许昌、焦作、平顶山、漯河、济源九个城市,后来规划范围扩大,把冀南、皖西、鲁西南的城市也涵盖进来,就不是很合适。当然,城市群的范围随着城市规模的扩大,范围也会相应扩大,但不可能扩展太快。

《中国投资》:做好城市群规划有什么重要意义?对区域经济社会发展的结构优化起到怎样的作用?

肖金成:城市群不是规划出来的,因为一个城市的发展少则几十年,多则几百年甚至上千年,而城市群少则七八个大中城市多则十几个大中城市,岂能够人为规划出来。但城市群形成之后,却需要规划。因为,随着城市化的快速推进,城市规模越来越大,有的城市人口超过了500万,有的城市人口超过了1000万,城市之间产生了激烈竞争甚至是恶性竞争。超大城市、特大城市规模不断膨胀,城市管理压力越来越大,周边中小城市却难以吸引经济要素,城市规模发展缓慢,与核心城市的落差越来越大。在这种情况下,就需要编制城市群规划,实现高质量发展,提高国际竞争力,提高对周边区域的带动力,而要做到这三点,必须优化内部经济结构和空间布局,这就是规划的意义。

从目前看,城市群内部城市之间的竞争比较激烈,城镇体系不太合理,行政壁垒不同程度存在,合作机制尚未建立起来,交通一体化、公共服务一体化、市场一体化的道路还任重道远。应通过规划,消除恶性竞争,推动城市之间形成功能分工,实现优势互补,变单个城市的竞争力为城市群整体竞争力。一般来讲,城市群形成之后,很多城市的功能发生了质的变化,由区域性中心城市蜕变为功能性城市,原因是其独立的腹地变成各城市共同的腹地甚至是核心城市的腹地。如随着北京辐射半径的扩大,由100公里扩大到150公里,再扩大到200公里,周边的保定、廊坊的腹地均成为北京的腹地,保定和廊坊的区域性中心城市地位不复存在。北京与张家口、承德之间的腹地变为北京的腹地,张家口与承德蜕变为半区域中心城市。同样,苏州、无锡、常州的腹地成为上海的腹地,其中心城市的地位也丧失了,三个城市均成为上海都市圈的一部分,因此不可能出现苏锡常都市圈。南京都市圈、杭州都市圈与上海都市圈连在了一起并相互耦合,形成了长三角城市群。长三角城市群也成为中国经济体量最大的城市群。

城市群内部有一到几个常住人口超过300万的大城市、特大城市甚至超大城市,也有众多大中小城市和小城镇,我们谓之城镇体系。合理的城镇体系是城市之间规模上有落差,但不应过大,应是梯度式,而不是断崖式,不应追求“一市独大”。应采取措施推动超大城市和特大城市“瘦身健体”,而不是推波助澜,将城市规模搞得更大,国家政府各部门最好不要搞“南辕北辙”的事。在城市群里,由于交通的网络化,小城市和小城镇区位劣势在弱化,成本优势在强化,大城市的产业链条延伸到中小城市和小城镇。中小城市和小城镇通过参与产业分工,就能够找到发展机会。所以,在城市群里就有可能实现大中小城市和小城镇协调发展。

《中国投资》:城市群的合作机制如何建立?如何加强城市之间的合作?

肖金成:城市群一般跨县、跨市甚至跨省,建立合作机制非常重要。建议在城市群里普遍建立市长联席会议制度,每半年或每一年召开一次会议,讨论解决区域合作中出现的问题。联席会议下设办公室作为常设机构,负责落实联席会议做出的决策。还要设立城市群发展基金,由各市按照财政收入的一定比例缴纳,用于跨省跨市跨县的基础设施建设和其他必要的项目。联席会议主席一般由交钱最多的城市领导担任。城市群属于经济区,经济区应和行政区适度分开,经济区讲横向协调,讲相互合作,讲优势互补,讲互利共赢。行政区讲令出必行,讲上下联动,讲提高效率,讲责任担当。各有优势,各有短板,通过建立经济区,并与行政区适度分开,功能互补,双轮驱动,有可能收到意想不到的效果。

建立经济区的主要目的是促进区域合作,是基于各行政区的利益诉求进行协调,并不能替代行政区。不能认为是在行政区之上再加一套管理机构,搞成叠床架屋。也不能对经济区的合作寄予很高的期望,指望其解决区域发展的所有问题。消除行政壁垒,减少恶性竞争,增强横向协调,促进城市群规划的落实,就可视为了不起的成效。

《中国投资》:城市群与周边地区的关系?

肖金成:城市群一般产业比较密集、人口比较密集、城市比较密集,是经济比较发达的区域。因此,城市群内部与外部存在比较明显的经济差距,国家应采取措施缩小这些差距。应通过提高城市群的辐射力和带动力,尽快将城市群之外的地区发展起来。有两种途经,一是促进城市群内部的产业向城市群外部转移;二是促进城市群外部的人口向城市群内部转移。两个转移是双向的,但城市群内部的产业向外转移是比较困难的,要等到城市群内部发展比较充分的时候,转移才会加快,而城市群外部的人口向城市群内部转移就比较容易。城市群之外的人口转移到城市群之内并非是坏事,因为城市群之外的人口转移到城市群之后,城市群之外的人口数量就减少了,即使GDP不增长,人均GDP也在增长。促进区域协调发展,缩小区域差距,主要是缩小人均GDP的差距、缩小人均收入的差距、缩小居民生活水平的差距。通过减小城市群之外地区的人口分母,提高城市群之外的人均GDP,就能够缩小城市群内外的差距,实现区域协调发展。

城市群之外的城市有比较大的腹地,负有带动区域经济发展的使命,国家也应加大力度支持区域性中心城市的发展。通过完善其功能,改善其基础设施条件和营商环境,加快发展各类产业,把城市做大做强,逐步提高对周边地区的辐射力和带动力。

《中国投资》杂志创办自1985年,由国家发改委主管,国家发改委投资研究所、中国国际工程咨询有限公司主办,是我国投资领域唯一的中央级刊物,业界最早专注于投资领域趋势报道的核心期刊。创刊三十多年以来,杂志以全球视角看中国投资,涵盖宏观经济、行业分析和企业投资案例,同时以全球市场为坐标,聚焦特定国家、地区和重大国际趋势,目前已经成为世界各国政府官员、各类投资机构、专家学者、企业家以及记者媒体的专业对话平台。

《中国投资》杂志每期覆盖包括上市公司在内的200多家央企国企和10000多家中国民营企业、1000多家中央与地方政府决策部门和机构、1000多家行业协会和商会、300多家主要金融机构等,是了解宏观经济环境、行业趋势前景和企业投资案例的重要参考。

China Investment, founded in 1985, is a monthly under the supervision of National Development and Reform Commission (NDRC) China’s macro-economic management agency, It’s jointly operated by Investment Research Institute under NDRC, China International Engineering Consulting Corporation. Enjoying an exclusive position under the central government, China Investment is the core journal which started the earliest among similar magazines to focus on the investment trend. Over the past 30-plus years, China Investment has been in line with theglobal market as its fundamental coordinate with a strategic focus on specific countries and regional markets and those major international propensities. China Investment is a key dialogue platform for officials from different countries, investment agencies, experts and scholars, business people and journalists.

原标题:《【区域发展】对城市群的认识与规划——专访中国区域科学协会副会长肖金成|中国投资》

阅读原文


责任编辑:晓晓