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城市群(都市圈)

以都市圈建设引领新时代大城市高质量发展时间: 2019-10-24信息来源:区域经济评论 2019年第4期  作者:叶裕民 责编:qgy 齐双

都市圈是新时代大城市实现高质量发展的空间载体。20192月,《国家发展和改革委员会关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(以下简称《意见》)的发布是这个时代推进中国新型城镇化高质量发展的重要制度动力,是一种制度力量。而培育发展现代化都市圈的直接目的不是通常讲的经济目的,直接推动经济增长,也不是简单实现经济发展,而是通过都市圈建设,以都市圈区域内一体化发展为目标,以体制机制为抓手,实现都市圈内不同行政区域之间多元主体的互动良性发展,以及都市圈内不同行政区域内经济、社会、生态、空间的联动,实现系统的高质量提升。这是都市区发展的核心目标,区别于之前很多城市规划和以城市为主体推出的经济政策。

培育发展现代化都市圈,是尊重中国城市化发展规律,促使中国大城市朝前发展,实现大城市发展区域化的突破口。大城市几乎是世界所有国家发展的前沿阵地,没有大城市就没有国际竞争力,大城市发展是必需的,但大城市怎么总是有各种城市病呢?在中国,很多大城市病的产生是源于城市治理问题,不是城市规模本身的问题。城市治理问题之所以产生是由于之前大城市发展以经济增长为导向,而不是以人民为中心,没有谋求经济社会、空间生态协调发展,出现了经济投资朝前,社会投资滞后,中心城区朝前,周边边缘地区滞后等结构性矛盾。从经济和社会方面来说,社会是短板,投资运营太少,投资经济太多;从空间方面来说,中心城市的周边地区是短板,中心城市投资多,周边地区投资少,生产性投资多,生活性投资少。都市圈建设就是要通过破除制度障碍,优化提升中心区和周边地区公共领域的投资,推进区域经济协调发展。因此,培育发展现代化都市圈不仅可以治疗大城市病,又可以在大城市周边的更大区域范围内实现聚集经济效应。


一、实现都市圈一体化发展的三个层次


中心城市和周边地区发展严重不协调,这是中国二元结构在大城市地区的一个突出表现。根据发展经济学的观点,所谓发展就是二元结构的一体化,一体化就是发达,二元结构就是落后。而中国的二元结构由于特殊的发展历史,致使即便在大城市地区或者与大城市很临近的地区,二元结构现象也非常明显。为了解决大城市周边地区二元结构的刚性矛盾,都市圈就是一个非常好的空间载体,能够为全国二元结构问题的解决提供很好的示范。而都市圈内部的一体化发展,不只是跨行政区域的一体化,应该具有以下三个层次。

第一个层次是以中心城市的中心城区和城乡接合部来实现一体化发展。这其中包括交通、公共服务等方面的综合一体化。目前,国内几乎所有的大城市都存在一个大城市组成区,周边存在一个花环,以城中村为主体,公共设施缺乏,这是实现都市圈一体化需要着重注意的问题。第二个层次是中心城市和周边地区中小城市发展的一体化。其中,中小城市的分布有可能在大城市的行政区域范围内,也有可能跨行政区域分布,在行政范围内的,需要在行政区域范围内推进一体化,而在行政区域范围外的就需要拓宽识别,或者根据规律去引导,推动跨行政区的联合,推进公共基础设施和公共服务的一体化发展,突破边界,实现联动,共建、共治、共享。第三个层次是大城市与其周边散布的众多其他城市的一体化。这三个层次的一体化里面有一块非常重要的内容就是统筹城乡协同。


二、构建都市圈现代化治理体系的四个问题


《意见》实际上建构了中国都市圈现代化治理体系的框架,这是推进中国空间治理现代化的一个有效手段。都市圈治理是整个城市治理的最难点,国家治理体系和治理能力的现代化是中国未来深化改革的一个核心任务。其中提到的治理体系就是建构制度,治理能力就是用这套制度来解决问题的能力。所以,治理体系构建非常重要。治理体系构建也是都市圈建设的难点,都市圈发展的难点,而构建都市圈现代化治理体系,从公共管理学的角度讲,就是要回答治理体系的四个关键问题。

第一个问题是:为什么要治理。这一点早在《意见》出台时就已经明确,都市圈现代化治理体系的构建就是要实现都市圈一体化发展。

第二个问题是:谁来治理,治理结构是什么。整个现代化建立体系就是建立现代治理结构,处理好政府、市场和社会的关系,整个都市圈的发展要坚持市场主导,政府引导,社会参与。具体而言,政府要通过建构制度、机制、规划和政策体系去引导,在建立一整套治理体系的同时,将更多具体的操作空间留给市场,给市场以盈利空间和发展空间。都市圈的发展过程就是都市圈内部很多企业获得投资空间的过程,当然,其中也要注重公众参与。此外,统筹谋划地方负责,这一点也特别重要。都市圈的发展是地方事务,所以需要地方主责,发动地方的能动性,根据地方发展的实际需要进行推进,不能一刀切,要因地制宜推进发展。在此期间,要注意正确处理中央政府和地方政府之间的关系,中央政府通过规划、政策设置底线,给出总体要求,具体怎么做留给地方来自主决策。

第三个问题是:治理什么。《意见》里面说得非常清楚,涉及六个方面,如推进基础设施一体化、强化产业分工协作、加快建设统一开放市场、推进公共服务共享共建、强化生态环境共保共治、率先实现城乡融合发展等,每个领域应该怎么做,都写得非常具体和详尽。

第四个问题是:治理方式是什么。都市圈现代化治理体系的制度建设涉及新型都市圈体制机制的构建,包括生产要素自由流动制度、基础设施和优质公共服务共建共享制度。未来,一个地区空间质量的优越取决于优质的公共服务和公共空间,优质公共服务的共治共享、共建共享是推进未来中心城区和周边地区一体化发展的核心抓手,这是一个新的治理体系。为什么说是新的治理体系呢?因为在传统的城市规划治理框架下,先是划一大片区域,吸引企业,招商引资,企业来了赶紧修路,水不够再调水,没地方住再建几栋房子,有没有学校、医院可能就顾不上了。而以通勤圈为载体的都市圈建设不同,先把基础设施引过去,特别是未来培育的都市圈,以基础设施为引领,以公共服务为推进,进而营造优质的投资环境,吸引人才,积累人力资本,以优质的人力资本和高空间品质吸引企业家投资,最终推进都市区的一体化发展。此外,户籍准入年限同城化,互相积累互认,也是非常进步的制度和政策。实际上在中国城市化的进程当中,存在几十年的城乡二元结构及户籍制度带来了很多相关联的多领域联动障碍,因此当前还不具备马上放开户籍的条件,但是可以采取异地联动的方式推进市民化。市民化的本质是公共服务的均等化,在都市区范围内,无论流动人口、外地人口、本地人口在哪里就业、哪里居住,都可以享受到优质均等化的公共服务,这是市民化。其实老百姓的户口是一个帽子,解除户籍限制主要是要受到同等待遇,所以可以从市民化做起,逐步推进人力资本的积累。《意见》也提出,公共租赁住房、保障住房全范围覆盖常住人口,这一条非常具有创新性,并将成为推动都市区社会均衡发展,社会进步的重要力量。


三、关于都市圈建设的思考


为推进所有城市化实体地区的均衡化发展,而不只限于大都市地区与周边地区的均衡化发展,在都市圈的界定方面,建议要尽快划定城市化地区,并建议国家统计局启动城市化地区的统计制度。城市化地区是城市实体边界的一个界定,城市实体是指人口产业聚集地,而它的边界在哪里?美国的界定方法就是依据通勤率,日本是依据人口密度。中国依据通勤率界定城市化地区也是可以的,但是我们的通勤率非常不容易统计,和美国相比,我们没有快速的大规模郊区化过程,几千万人的大型都市连绵区才几万人的通勤率,实际上一小时通勤圈并没有那么通勤,但是客观上,连在一起的空间确实有必要实行统一的规划,推进一体化发展。据了解,在珠三角最大的都市圈大概是深圳、东莞、广州、佛山、中山、江门,这几个城市完全在空间上连为一体,每个中心城区和周边地区以乡镇街道为单位,人口密度只要达到1500人以上就划为城市化地区,这样一看,这几个地级市完全连在一起。如此以来,跨区域治理就变得非常重要,垃圾、地下水、地表水,通勤不一定是一小时,但是互相交错,互相交融。此外,还有一些镇,虽然不是城市,但是达到了城市化地区的标准,也应该界定为城市化地区。将来如果有了城市化地区的统计制度,每逢普查就公布这个制度的统计结果,就可以为我们研究都市圈提供权威的数据来源,这需要一些部门之间的配合,才可以做得更加稳健,更加扎实。

其次,另外一个要讨论的事情就是城市功能互补和产业分工协作。中心城市主要推动服务业和制造业深入融合,形成以现代服务业为主的产业结构,夯实小城镇的制造业基础,形成以先进制造为主的产业结构。这句话一般讲没有什么太大问题,但如果把它放在产业的演进规律里,可能大城市和中小城市的分工不完全是现代服务业和制造业的分工,所有的大城市,除极个别外,都有责任推进制造业的升级,建立以先进制造为主导、以现代服务为主体的产业结构。所有的一切生产性服务业都依附于制造业之上,绝大部分城市不能建构一个没有制造业,或者弱制造的强服务业体系。小城镇也一样,没有一个小城市可以在没有服务业的情况下建立一个先进制造体系。哪怕发达的大城市把一个先进制造工厂的研发放在城市里面,但只要是先进制造,就一定有一个特点,即高工资,高产业效率带来高工资。而一个小城市哪怕只有10万人,10万人要是有60%的就业率,就是有6万人可以就业,6万人的就业,60%的高效率产业,就有36000个高收入高工资人,一定能支撑小城市非常发达的生活性服务业,同样是以服务业为主。所有的现代产业体系都是以服务业为主,但是根植于制造业,包括小城镇,也是服务业比例要高于制造业,但是它的抓手在制造业,未来在培育发展现代化都市圈的过程中还要处理好服务业与制造业之间的关系。&

 

作者简介:叶裕民,女,中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系教授,首都发展与战略研究院执行院长,研究员(北京 100872)。