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中国经济南北差距扩大的原因与趋势分析 ——中国区域经济50人论坛第二十次专题研讨会综述时间: 2022-02-03信息来源:《经济与管理》2022年第1期  作者:肖金成 沈体雁 左万水 责编:qgy

摘要:中国区域经济50人论坛第二十次专题研讨会以“南北差距扩大的原因与趋势”为主题,重点围绕南北差距扩大、南北差距形成的原因、缩小差距的对策与路径三个方面进行了研讨。参会专家认为,将南北方作为经济区域进行划分尚未形成共识;南方经济发展速度超过北方,南北经济发展水平出现新变化具有多方面原因;应从更加综合、全面的视角慎重、辩证地看待南北发展。参会专家从自然条件、资源禀赋、产业结构、市场化水平、开放程度、经济体制、国际宏观环境、人口与创新、工业化、城市与区域治理等方面分析南北差距形成的原因并提出推动北方经济高质量发展、促进南北方区域协调发展的对策。


一、引言


我国区域发展出现一些值得关注的新情况新问题,其中之一就是区域经济发展分化态势明显。长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道,一些北方省份增长放缓,经济重心进一步南移。近来,人们对于南北区域发展问题的关注不断升温,很多学者围绕这一问题进行了大量研究和讨论。国家《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出,我国发展不平衡不充分的问题仍然突出,城乡区域发展和收入分配差距较大,要求“优化区域经济布局、促进区域协调发展”。南北区域发展问题近几年逐渐凸显出来,既反映了我国区域发展的新变化,又展露了国家经济社会发展中的新挑战。为了正确认识、科学对待、积极应对这一问题,促进区域协调发展,推动全国实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展,“中国区域经济50人论坛”以“南北差距扩大的原因与趋势”为主题,于2021年7月25日召开第二十次专题研讨会,对南方与北方发展差距的表现、原因与趋势展开深入探讨。

受新冠肺炎疫情影响,本次会议采用线上视频会议方式举办。论坛荣誉成员、中国科学院院士陆大道出席会议并做了发言。国家发展和改革委员会原副秘书长范恒山致辞并讲话,会议分别由国家发展和改革委员会国际合作中心原主任曹文炼和中国社会科学院学部委员、中国区域经济学会会长金倍主持并点评,中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀,中国科学院地理科学与资源研究所研究员、中国科学院科技战略咨询研究院副院长樊杰,湖北省人民政府咨询委员、湖北省社会科学院原副院长秦尊文,北京大学政府管理学院教授、首都发展研究院院长李国平,国务院发展研究中心发展战略和区域经济部研究员、原部长李善同,中国(深圳)综合开发研究院首席顾问、新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长刘以雷,国家发展改革委宏观经济研究院研究员、原副院长马晓河,中国人民大学应用经济学院教授、区域与城市经济研究所原所长孙久文,中国社会科学院农村发展研究所所长、第十三届全国人大代表、农业与农村委员会委员魏后凯,中国区域科学协会理事长、国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长肖金成,清华大学中国经济社会数据研究中心主任、国家统计局原副局长许宪春,武汉大学中国中部发展研究院教授、中国美国经济学会副会长张建清,河南省人民政府参事、河南省社会科学院原院长张占仓,中国国际交流中心副理事长、中央政策研究室原副主任郑新立(以上论坛成员按姓氏拼音首字母排序),以及特邀专家中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副秘书长陈晓东,浙江大学区域协调发展研究中心副主任、中国西部发展研究院常务副院长董雪兵,北京大学政府管理学院教授、首都发展研究院副院长、城市治理研究院执行院长沈体雁,中国工业经济学会副理事长、山东大学教授、黄河国家战略研究院副院长余东华(按姓氏拼音首字母排序),等22位专家发言。本文基于参会专家发言内容,重点围绕“南北差距扩大的判断”“南北差距形成的原因”“对策与路径”三个方面进行综述。


二、对南北区域差距扩大的判断


中华人民共和国成立初期,受到国际地缘形势、国家战略和资源条件的影响,北方地区工业化进程迅速推进,经济发展一度领先于南方,成为我国经济发展的重心。然而,随着改革开放在南方率先进行,南方的发展活力快速提升,南方各项经济指标与北方的差距不断缩小,我国经济重心开始南移。由于过去较少以省为单元对南北方进行划分,缺乏数据对比,南北发展问题并未明显地表现出来。2010年前后,当中国人均GDP超过4550美元时,正好跨入中高收入国家行列,中国经济增长从高速转向中高速。此后,南方的一些经济指标超过北方并出现差距逐渐拉大的趋势,中国南北区域经济格局出现了新的特征。与会专家中有的将其称为南北差距,有的则称之为南北分化,并就相关的一些事实与现象展开探讨。

(一)将南北方作为经济区域进行划分尚未形成共识

长期以来,人们习惯按照地理学的方法以秦岭一淮河为界将我国划分为南方和北方,并将其视为受气候因素主导形成的两大异质区域,而南方与北方的经济发展差异并没有引起太多关注。由于人们更多地把南北作为两个气候区域而不是经济区域看待,对于南方与北方的划分并不十分准确,例如以省为单元进行划分的时候安徽、西藏有时被划入北方,有时又被划入南方。即使不考虑这两个省份的划分问题,目前有关南北区域发展问题的讨论主要针对东北、华北与南方的比较展开,对于西北涉及较少。对此,浙江省人民政府咨询委员会学术委员会副主任刘亭提出,南北差距中所谓的“南(方)”大约是指以广东深圳和江浙温台为代表的市场化取向的经济模式,空间地域上泛指长江以南;南北差距中所谓的“北(方)”大约是指以天津、山东和东北三省为代表的尚有较多计划经济遗存的经济模式,空间地域上泛指长江以北。这一表述比较准确地切中了目前有关南北区域发展问题的关注重点。

我国过去的经济区域划分主要采用东、中、西三大区域或者东部、西部、中部、东北四大板块的方式。尽管近年来南北区域问题开始被人们广泛讨论,仍有与会专家表达了对于南北区域划分的质疑。肖金成认为,南方北方是一个很大的区域,情况千差万别,原因也有很多,不能一概而论,东北有东北的问题,华北有华北的问题,西北有西北的问题。还有既不属于华北,也不属于西北的山东与河南,笼而统之,和南方进行对比或提出对策都解决不了问题。张建清指出,南北差距的扩大有着错综复杂的历史、人文背景,不要根据某一种指标轻易标签化。我国传统区域经济四大板块、东西部的分化、沿海和内地的分化已经形成共识。假如说现在掺杂了南北分化问题,势必干扰我们对于区域发展总体形势的判断和区域政策的制定和执行。总体来讲,我国的区域问题还是沿海和内地的差距或分化。陈耀指出,南北差距的主要问题是北方地区发展的普遍滞后,甚至带有经济和人口的局部收缩。他认为北方地区可以看作是现阶段我国区域发展中以经济和人口收缩为主要特征的非长期的大尺度的“问题区域”。但是,综合比较而言,南北差距不能取代东西差距作为我国区域差距的主导类型,北方地区和西部地区是两种类型差距的“问题区域”。仅从人均来看,南北差距还处在一个正常合理的范围,不主张对南北差距的扩大实施像解决东西差距问题那样的较大程度的国家政策干预。

陆大道指出,现阶段不适宜太关注大区域发展差距问题。他认为,我国现阶段存在三种区域类型:一是全国性的战略、政策承载区域,如乡村振兴、城乡融合发展(少数民族地区、革命老区的发展可考虑在此之内),是基本实现现代化绕不开的大领域;二是基础雄厚的经济区域,如东北地区与长江经济带,要以深化结构调整、发挥潜力及巨大优势为目标;三是代表中国到国际大舞台展现竞争力、国力的大战略承载区域,主要是带动全国经济增长与国内外贸易合作的四大城市群,是我国区域战略的“重中之重”。他还指出,以三大自然区与地势三大阶梯为标志的功能区为基础,进行空间规划与经济布局,是尊重自然规律与经济规律的重要理念。三大自然区的自然系统对社会经济的承载能力极其不同,以及地势上的三大阶梯,共同决定着我国空间开发与区域发展与布局的宏观框架,现阶段人的力量还不能大幅度改变这种格局。孙久文则提出要从形成空间新格局的高度来认识南北差距。在分析南北方发挥作用的时候,把西藏、四川的西部、云贵、广西等地区也都放到南方地区来和北方进行对比,并不是很确切。他认为按照空间经济学的观点,比照克鲁格曼的“核心-边缘”的结构,中国正在形成东南中心区和其他外围区的空间结构。

(二)南方经济发展超过北方,南北区域经济格局出现新的变化

随着南北差距问题逐渐凸显出来,为了对其进行科学研判,要求通过以省为单元划分对南北方进行数据对比。在结合习惯认知的基础上,多位与会专家对中国大陆31个省份进行划分,大体上为南方16个省份(含安徽和西藏)和北方15个省份。基于这一划分,专家们通过对南北经济指标的测算定量定性分析论述了目前南北差距的一些主要表现。

从宏观经济指标来看,南方省份的一些指标均超过北方,并有差距不断拉大的趋势。陈耀指出,目前南北差距呈现出的总体特点,一是增长速度“南快北慢”,二是经济总量“南多北少”,三是人均水平“南高北低”。多位与会专家对南北差距进行了细致的测算。马晓河对过去十年南北经济指标进行测算的结果表明:一是人口总量上,南方地区人口集聚度在上升,而北方地区人口集聚度在下降;二是结合经济总量的变化来看,南方地区经济地位上升快于人口集聚速度,北方地区经济地位下降速度要明显快于人口比重下降速度;三是南方的人均GDP高于北方,并且差距有所扩大;四是北方产业结构调整变化值明显高于南方,但主要原因是北方受国内外产业分工影响,制造业收缩太快,三产虚高;五是从劳动生产率来看,南方的产业效益要明显高于、好于北方;六是居民收入方面,南方的上海、贵州高于北方的北京、甘肃并不断拉大差距,而区域内部差距南方也小于北方。肖金成对人口和GDP数据的测算指出,南方和北方的GDP比重、人均GDP等经济指标的差距在扩大。李国平也指出南方的经济份额在上升而北方在下降。李善同对国内各省份的增长速度进行测算并总结出三大特征:一是西南省份的增速最快;二是多数北方省份经济增速排名下降,而多数南方省份排名上升,南方经济增速整体明显快于北方。张占仓对南北方在2020年与2000年的经济体量进行对比发现,南北方经济发展差距在持续较快扩大。此外,他还指出南方在全国进出口贸易总额和GDP增速方面都明显高过北方。张建清谈到,在净上缴中央税收方面,2020年南方的贡献超过80%,而北方的净贡献仅有19.7%。

除了经济指标,部分与会专家还谈到了南方经济超过北方在其他方面的表现。许宪春从经济发展、社会进步、生态环境、民生福祉四个方面构建了中国平衡发展指数的指标体系,指数计算结果表明:一是南北地区总体平衡发展水平显著提升,南北方平衡发展的差距有所扩大;二是近几年内部平衡发展程度呈上升的趋势,北方上升趋势增加明显,但北方内部不平衡程度明显超越南方;三是分领域来看,南北方经济平衡发展逐步扩大,社会平衡发展差距增长最快,生态发展平衡差距虽然逐年在缩小,民生领域南北平衡发展水平由北方占优转向南方领先。郑新立认为,北方各省与南方各省相比,有四个方面明显滞后:一是产业升级滞后,北方各省以重化工业为主,但是没有及时向技术密集、知识密集方向前进;二是改革开放滞后,北方各省国有企业占的比重比较大,民营企业始终没有像南方那样发展起来。由于缺少发达的港口城市,开放程度也较低;三是环境治理滞后,北方以重化工为主,为全国的能源原材料供给做出了重大贡献,但是污染物留在了北方,为了治理雾霾加大环保投资,甚至牺牲了发展;四是市场观念滞后。刘以雷分析了南北营商环境的差距,认为近年来在深化体制机制改革的浪潮中,南方地区的商事机构改革步伐非常快,部分地区率先推进群众和企业到政府办事“最多跑一次”的改革,城市营商环境改善非常明显;北方部分地区由于土地、电力、环境等前期条件落实困难,发展观念更为滞后等原因,营商环境改善的进程相对较慢。

南北区域经济指标反映出我国区域发展出现的新变化,多位与会专家对我国区域经济格局发生转变展开论述。沈体雁指出,近年来南北经济规模、速度、结构、质量、效益等方面差距扩大是中国区域经济格局变动的一个新的客观事实。秦尊文对各省份人口数在全国的占比分析发现,从沈阳到拉萨的26度线与目前的人口变化情况比较契合,指出“胡焕庸线”正在被拉平,反映出人口向南方集聚的趋势。李善同通过计算中国1980-2019年中国的经济重心发现,1980年以来特别是2014年以来,中国的经济重心在向南向西方向转移;同时,制造业内各产业的重心转移轨迹显示,资本密集型的产业重心基本都偏北,而劳动密集型和技术密集型的产业的重心偏向南方。魏后凯对南北方人均GDP分析也表明,改革开放以来,我国早期北高南低的经济发展格局已经转变为南高北低格局,而这种发展格局的转变是我国经济重心不断南移的结果。董雪兵则指出,目前的南北差距更多表现为经济差距,经济重心不断向南方转移,显现出“南高北低”趋势,而南北基本公共服务表现为均等化态势。

(三)从更加综合、全面的视角慎重、辩证地看待南北发展

我国北方地区与南方地区在自然条件、资源禀赋、国家战略需求、发展路径等诸多方面存在差异,作为两大区域发展的差异性由来已久。尽管从一些单一的经济指标来看,北方的经济发展表现不如南方,仍然有多位与会专家表示应该审慎地看待南北发展。

多位与会专家认为,应该从更加综合、全面的视角构建评价南北发展的指标体系,并指出仅看经济指标在一定程度上将高估南北差距。范恒山指出,对南北发展的评价不能简单或单纯看GDP的增长状况,还要看对过去突出矛盾的化解、生产生活生态的协调平衡、发展质量的改善,看新生矛盾的显露态势、地区比较优势的发挥等。综合地、辩证地、科学地看南北发展,其差距没有GDP数据所表现的那样大,更不能简单地判定目前是“南盛北衰”或“南方全面碾压北方”。沈体雁指出,随着中国经济发展进入了“新常态”,不应该再把各个地区的GDP经济发展速度作为唯一重要的“体检指标”。张建清同样表示,衡量不同地区对整个国家的贡献,不能简单地看它的单一指标,如GDP或税收方面的贡献,而是要综合看,比如说中西部地区对国家经济安全的贡献、对国家整个国防工业的贡献、对边境安全的贡献、对生态环境的贡献、对当地老百姓幸福感程度的贡献等。董雪兵认为,缩小南北差距,不能仅仅看作是缩小GDP总量和人均GDP差距,南北是否协调,要以基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活保障水平大体相当作为衡量标准。

多位与会专家强调,要理性分析、辩证看待南北差距问题,把对南北发展的评价同区域自身的特殊性结合起来。董雪兵认为,看待南北差距问题应该注意三个方面:一是区域经济差距由各地区地理环境、资源禀赋、发展基础等多种因素差异所致,是区域经济发展规律的必然过程;二是区域发展承受范围内的经济分化可以增加发展回旋空间,形成南北差异化梯度结构,将发展势差转化为南北协调发展内生动力;三是人口向东南沿海和更适宜人类生活发展的地区转移是客观规律。魏后凯指出,由于北方省份相继“挤水分”,导致对南北差距问题的严重程度判断存在一定的高估。他还指出,南北方的收入差距及其扩大的幅度,都要小于人均地区生产总值的差距及扩大幅度。沈体雁指出,每个地方都有自己独特的比较优势和竞争优势,在不同时期国家经济发展战略中的作用和地位也是不同的,因此,不太可能也没有必要总是要求各个地区始终按照相同的增长速度往前跑。南北区域差距扩大并不构成一个新的区域经济问题,或者说不应该把南北区域差距扩大,特别是把广大的北方地区作为一个“问题区域”来进行研究和进行政策干预。孙久文认为,人口和经济财富向东南聚集,是当前经济发展的一种客观规律,而南北差距的扩大是改革开放的一种正常结果,同时,要重视南北差距的扩大趋势。

(四)南北区域经济未来发展趋势

魏后凯指出,从发展趋势看,受地理区位、资源环境约束、经济结构、市场活力等多重因素影响,我国人口和经济重心进一步南移将不可避免。肖金成认为,经济占比南方会继续提高,但是人均GDP的差距将有所缩小。未来长江经济带的九省二市GDP和人口很有可能占全国的一半,再加上其他南方省份,很显然北方的经济比重将继续下降。同时,产业集中一定带来人口的集聚,人口流动的成本较低,人口的流动是必然的。而张建清认为,尽管近些年呈现南北分化的苗头,对于南北分化未来的态势还有待观察,目前还是谨慎一些为好,不要轻易下结论,尤其对它出现的原因分析更要谨慎。孙久文同样指出,看待南北差距,特别是看待南北差距的区域影响,目前还是需要慎重一点,可能还需要再观察一段时间。它刚刚开始加速,我们还不知道它是一个长期的趋势还是一个短时间的变化,所以至少再看上十年八年才能下结论。


三、南北区域差距形成的原因


与会专家普遍认为,我国北方地区与南方地区发展的差异性由来已久,南北区域差距的形成是一个长期过程,只是在近几年才开始显露出来,成为人们关注的议题。为了客观、理性地认识南北区域差距,提出科学有效的应对之策,与会专家们回顾南北区域发展过程,对比南北区域发展现状,对南北区域差距形成的原因展开分析。

总体而言,南北区域差距形成是多方面原因综合作用的结果。李善同认为,南北区域差距的形成受到多方面的因素影响,既与我国的经济布局和产业布局的变化以及宏观经济结构的变化相关,也与各地区发展战略和结构调整以及市场化进程有关,需要进行深入研究,探讨其内在的规律和综合施策。范恒山指出,南方与北方间的经济发展差距,特别是GDP年度增长和总量水平差距的拉大,有多方面的原因,但主要是由北方总体区情形成的在产业转型、绿色转变、市场转轨等转型转换过程具有的特殊艰难曲折所导致的。相对于南方而言,北方的转型转换更为复杂、更加艰巨,所付出的成本更高,要加快增长也更具难度。

1. 自然条件、资源禀赋及产业结构等是导致南北差距形成的重要原因。肖金成指出,一方面,北方普遍缺水,土地面积大,人口少,自然条件不如南方;另一方面,和资源条件、经济体制有关系,南北方产业结构差异比较大,北方重化工业比重高,南方轻工业比较发达。张占仓指出,我国南方地区产业结构以轻工业为主,而北方地区的重要城市大多以重工业为主。重工业一般都是重资产,每每遇到产业结构调整或经济周期波动,转型升级步伐比较慢,直接影响当地的经济发展速度与经济效益。此外,北方地区承担着保障粮食安全的重任与压力,河南省、山东省、黑龙江省、河北省、吉林省等都是全国粮食生产大省,而凡是农业生产抓得比较紧的地方,经济发展的直接效益就受到比较大的制约。陈耀认为,从近期看北方与南方的发展差距拉大最主要的还是结构性问题引起的。北方地区的经济结构有几个特征,产业上是以资源型重化工为主体,产权上是以国有经济成分为主体,企业规模上是以大中型企业为主体。随着我国经济进入新常态,钢铁、水泥、煤炭等重化工产能严重过剩,传统动力减弱,生态压力突出。北方地区由于重型产业资产的特点,去产能调结构,培育新动能,转型升级的时间要长于轻型产业非资源依赖的南方地区,经济结构调整的阵痛期要长。李善同指出,投资拉动的重化工业价值链是北方经济的重要驱动力量,近年来全国投资趋势性大幅减速导致北方经济大幅下滑。

2. 南北差距与市场化水平、开放程度、经济体制等发展环境密切相关。马晓河认为,南方的市场化进程要快于北方、南方的对外开放度包括国际化程度要高于北方;所有制结构中,南方地区的民营经济、港台及外资比重要高于北方地区,造成南北区域经济格局发生转变。肖金成指出,在体制方面,北方国有企业比重比较高,南方民营企业比重比较高,国有企业包袱沉重,体制机制改革比较滞后。同时,北方地区观念落后和营商环境较差。北方的矿产资源比较丰富,近年来矿产资源主要靠进口,所以北方的矿产资源就显得不那么重要,再加上去产能,导致北方经济迅速下滑。

刘以雷指出,一个地区的营商环境是经济发展的晴雨表,营商环境的差距是南北差距形成的一个重要原因。区域间在经济上的发展差距实质上反映的是营商环境的差距,因为营商环境的背后,无不折射出思想观念落后问题、体制机制改革滞后问题、经济结构问题。张占仓指出,从开放思想与环境来看,改革开放以来南方地区开放发展的思想已经根植于广大老百姓的内心深处,而北方多处在学习借鉴状态。此外,金融环境也导致了南北差距的形成,南方地区受上海、深圳两大股票市场的深刻影响,在现代服务业中占据特别重要地位的资本活动一直非常活跃,而北方地区没有大型开放的资本市场。

3.南北差距是人才、科技、工业化和治理能力等因素共同作用的结果。部分专家还从人口与创新方面分析了南北差距的成因。马晓河认为,在人口不断向南方地区集聚过程中,高端人才、有竞争力的人力资本向这个地区集中流动,支持了这个地区的经济增长。李国平认为,当前创新已经成为近年来经济增长的核心驱动力,科技创新投入差异在一定程度上也加大了区域经济增长分异。当前研发投入强度省级间的差异巨大,部分地区和省区的投入强度甚至出现减少,东北地区从1.28%下降到1.25%,西南地区则从1.04%上升到1.40%,增加了0.36个百分点,这些科技投入的变化也是导致这些省区经济增长出现分异的主要原因。余东华采用区域智力资本视角分析南北分化成因,研究结果显示,区域智力资本全国都在提升,但是南方地区提升的速度要高于北方地区。

陈晓东认为,南北差距和东西失衡主要还是由于工业化不平衡使得区域发展分化明显造成的,并不是很严重的问题。进入工业化和经济现代化时期,中国经济的非均衡性在空间上必然表现为区域间的巨大的不平衡性。工业化不可能表现为在所有的地区在同一时期内实现同步发展,而且我们这样一个大国,就连我国的一个省面积可能都相当欧洲的一个或者几个国家的国土面积。所以,我们在自然空间和经济空间的差异更加表现为不同地区的发展有先有后,甚至是不同区域之间的发展表现出巨大的速度差距和成就落差。

沈体雁指出,南北区域差距扩大的一个主要原因,或者说一个可解释和可控的原因在于,在现有的国家经济治理体系下,北方城市与区域的治理能力、治理水平跟不上整个国家甚至全球经济转型和高质量发展的需要。具体来说:一是城市治理能力跟不上区域经济高质量发展的需要。我国北方地区由于城市治理能力、城镇化管理水平有限,很多城市失去了通过“有效城镇化”实现区域经济高速增长和转型升级的大好机会。二是北方地区产业集群治理能力跟不上区域经济高质量发展需要。南北方“产业集群治理能力”的异同是南北区域差距扩大的另一个关键机制。除了少数地区之外,北方地区大部分城市在“产业集群治理能力”方面相比南方地区相去甚远。

刘亭认为,所谓“南北差距”,其实就是实行市场经济主动性、积极性和自觉性的差距。他指出,南北差距扩大的一个重要原因——人口或谓人才流失只是一个表面现象,其实质是,在市场经济条件下,包括人才在内的知识、技术、管理等生产要素,根据价值规律自由流动,南北差距形成的根本原因在于是否遵循市场经济的客观规律。南北差距不是绝对的,绝对的只是在于是否遵循市场经济的客观规律。南方什么时候不遵循了,照样要退步,要被人比下去。北方什么时候遵循了,照样会进步,也会大步跨越向前。


四、对策与路径


与会专家普遍认为,近几年来,南北发展出现差距或者说分化,经济重心向南方转移已经成为不争的事实。同时,《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出深入实施区域协调发展战略,在发展中促进相对平衡。基于对南北区域差距的形成的多方面原因分析,与会专家围绕推动北方经济高质量发展和促进南北区域协调发展的对策与路径发表了意见。

(一)多方用力,提升动能,推动北方经济高质量发展

范恒山指出,北方的加快发展和包括GDP增长在内的一些关键方面与南方差距的缩小,取决于北方能否更快更好地推进各种形态的转型转换。但北方的转型转换是一个十分艰巨的过程,并且是在激烈的地区与国际竞争中向前推进的,所以要比别的地区转得更快、转得更好并不容易,北方的转型转换不能就事论事,需要系统设计、全面发力、重点突破、典型引领。在实际操作中,需要特别把握五个“双”。一是“双导”牵引。“双导”就是要坚持问题导向、目标导向。二是“双有”协同。“双有”就是政府要更加有为、市场要更加有效。三是“双管”齐下。“双管”就是对产业转换、结构优化采取两条腿走路的办法。四是“双强”并重。“双强”就是要做强新老基础设施,对传统基础设施要进一步加强建设,关键是强弱项、扩瓶颈、补短板。五是“双能”驱动。“双能”就是要把内外发展能量全面调动起来、激发出来。

许宪春提出以下对策,一是大力培育北方新经济新动能,二是加强北方地区能力资本建设力度,三是区域环境协同治理,四是提高养老保险的统筹层次,五是缩小区域的人均收入差距。马晓河认为,要想缩小南北差距,在区域上走共同富裕的道路,首要问题是北方地区要加快市场化改革步伐,加大对内对外开放力度,鼓励支持民营经济发展,制定留住人才、提高本地人力资本水平的政策,同时还要鼓励和支持创新。刘以雷提出,眼前主要还要抓好以下四方面重点工作:一是要破除体制机制的障碍,在改革上下功夫;二是要优化营商环境,在激发市场主体活力上下功夫;三是要树立起企业家的精神,在营造企业家成长的环境上下功夫;四是加快工业互联网建设,在推动实体经济的转换升级上下功夫。

在创新方面,李国平指出,解决南北经济增长差距扩大问题,必须重视创新驱动,通过创新驱动解决区域发展中出现的不平衡扩大问题:一是大幅度增加城市与区域创新投入,加大创新基础设施建设力度,持续增加对创新产业的资金投入;二是扎实推进各地国家自主创新示范区以及国家高新区等区域性创新高地建设;三是优化创新生态,构筑完善的区域创新体系和创新环境;四是积极获取区域创新人才,重视人力资本培育,获取创新型战略性人力资源;五是创造创新的地域文化,打造鼓励创新、容忍失败的学习型区域;六是发挥政府的引领作用,包括强化规划引领、提高行政效率、降低商务成本、增加人力资本、培育创新文化等。

陈耀认为,要客观地理性地认识北方地区目前发展的滞后,对北方地区的调整转型要给予足够的耐心,同时对北方发展振兴也要有足够的信心;缩小南北差距,不是要照搬南方发展模式,而要把南方开放创新的精神与北方区情特点结合起来,更好发挥比较优势,走出一条新时代北方地区崛起的新路子。对于产业结构调整和体制创新,他强调,北方的结构调整不是要去重工业化,不是要去强调轻重比例的平衡。由于北方地区的资源禀赋和产业技术基础,在国家战略布局中担负着十分重要的功能和使命,是我们诸多的大国重器之所在,所以北方的结构调整:一是要实现绿色转型,做好减碳降污和生态保护;二是要改造提升传统优势产业,实现数字化转型;三是要优化空间布局,提高集中度和资源配置效率;四是要增加新产业、新技术、新业态、新模式“四新”经济的比重。他表示,除了结构问题,解决南北差距的深层问题还是在体制创新:一是要统一改革方向,明晰改革目标,推动国企改革做实走深;二是要大力发展有活力的科技型的民营市场主体;三是要以构建市场化、法治化、国际化的营商环境为突破口,提高政府的效能。另外,还要着力解决北方地区的开放不足问题。

部分专家结合对北方地区的研究提出了针对性建议。曹文炼结合对东北地区的研究提出:(1)从加强振兴老工业基地、传统资源基地,实现高质量发展角度研究振兴南北经济的政策;(2)从加强全方位的改革开放,特别是对东北亚的俄罗斯、韩国、日本等国家的开放的角度,实施针对性的政策;(3)确保国家粮食、能源等安全的角度,制定针对性的政策;(4)加快绿色可持续发展,特别是要结合2030年碳达峰和2060年碳中和的目标;(5)从保障提升我国人民的幸福生活指数的角度,出台相应政策。郑新立则以河北省为例建议:产业升级可以把传统的重化工业和能源工业用高技术嫁接起来,变成新能源、清洁能源,把原材料变成高附加值的制成品,成为北方的增长点。此外,通过扩大开放,把曹妃甸和黄骅港建成两个发展外向型经济的港口城市,带动全省产业升级和经济发展。他强调生态环境治理也可以作为经济增长点,不能说环保投入就影响了经济增长,恰恰相反,把环境搞好了本身就是GDP所以要把环保产业培育成支柱产业,形成新的增长点。同时,还要强化市场观念,把北方农业的现代化、农村的发展、小城镇的发展,作为乡村振兴的战略任务,也可以培育出新的经济增长点。要发挥北方的资源优势、人才优势、教育优势、科技优势、交通优势、文化优势,实施创新驱动,利用新基础设施建设、战略性新兴产业发展的机遇、发展公共服务业和生产性服务业,使北方各个省份的巨大发展潜力通过改革开放释放出来。

(二)立足差异,遵循规律,促进南北方区域协调发展

陆大道指出,实施新时期区域协调发展战略,就是要发挥各区域的各自特点,在发挥多种优势与特色基础上,形成全国的整体优势,使整个国家的空间组织效能上新台阶,走上协同发展与整体竞争力提高的高质量发展之路。他提出,对待南北发展问题最主要的是要了解我国国土开发与区域经济发展的历史,掌握主要发展阶段的区域经济发展政策、基本数据与基本情况,让这些最基本的事实与数据站起来,讲好新时代“一方水土养一方人”的故事。

张建清认为,区域发展的最优策略是遵循有关经济发展规律,要倡导各区域,包括北方也好,南方也好,沿海也好,东西部也好,最主要是根据它的要素禀赋、历史、人文条件,把它自己的比较优势充分地发挥出来,发展特色产业,通过特色产业集聚人才、资金和各种要素,区域政策的扶持也要更加精准。同时应该倡导包括南方、北方,沿海和内陆,相互包容,加强交流和互助,以实现优势互补,互利共赢。孙久文同样表示,新的政策不能过分削弱南方的发展势头,而要因势利导,在南方加快发展的同时,带动北方特别是东北、西北这些地区的发展,这是实现共同富裕的一条路径。

陈晓东指出,我国地域广大,自然空间和经济空间具有高度的异质性,除了我们教科书上所说的公平与效率的价值取向,客观上还有悠久历史所决定的安全与秩序的价值取向,在这样的前提下才能实现经济社会的全面发展。他认为,东西失衡的本质是政策公平问题,即要把中西部地区在生态保护的努力与付出以及牺牲当前发展机会的价值充分地体现出来,把绿水青山及其维护的努力与付出都要转化为生产力;而南北差距问题,本质上是经济发展问题,北方地区需要加快建立现代化经济体系来解决发展落后的问题。而作为整个国家战略屏障和战略纵深的西北地区和西南地区,其发展就不仅仅是建立现代化产业体系的问题,也不仅仅是缩小南北差距和协调东中西部区域发展的问题,而是统筹于国家层面的全局性战略安排,对于“一带一路”倡议向西和向西南方向的发展、对于中部地区和东部地区的高质量发展、对于中华民族伟大复兴都有深远意义。

(三)促进南北方区域协调发展的具体政策建议

张占仓指出:为促进南北方协调发展,一要从理论上探索区域协调发展的新支撑,二要在实践上提升区域协调发展政策的针对性,三要对于粮食安全问题要持续保持战略定力,四要在创新驱动发展上赋予重工业城市更加有效的支持方法,五要在构建新发展格局方面支持北方地区加快发展步伐。我国南北差距发展差距继续扩大问题,需要引起国家战略层面的高度重视。在高质量发展的时代背景下,全国性区域协调发展成为我们政策支持的重点领域,需要研究制定更加符合国家长远利益的新的区域政策。促进我国南北方协调发展是构建新发展格局中一项重要的国家战略任务,需要以国家战略的力量进行推动。建议国家发改委等有关部门启动专项研究,在全面调查研究的基础上制定新的支持区域协调发展的政策,为全国迈向共同富裕的美好未来奠定更好的经济基础。

沈体雁指出:从中央层面,应该逐渐地调整国家的区域经济治理方式。从传统上以政策打包差别化为主的区域经济治理方式,逐渐地转向以提供全国性普惠化和多层次专门化相结合的产业链集群公共服务为核心的更加精细、精准、精密的区域经济治理方式,开创一条以“普惠而又专门化的多层次产业链集群公共服务体系”为核心的新区域经济治理道路。从地方层面,应鼓励北方地区不断提升自身的城市治理和产业集群治理能力,结合自身的区情、市情和治情,探索形成有自身特点的治理模式。李善同指出:从近期来看,一方面要继续推动西南地区持续快速发展。一要继续积极承接国外和东部地区的产业转移,推动新型工业化进程;二要进一步推动对外开放,打造西南地区的国际竞争新优势;三要扩大对内开放,深化西南地区和东部沿海的产业协作;四要在新的时期推进乡村振兴战略,继续释放西南地区农业的发展潜力。另一方面,南北增长差距扩大更多地反映的是以投资拉动的重化工业价值链拉动力的大幅减弱,应加快北方地区重化工业价值链的转型升级和新价值链的重构。推动我国产业迈向全球价值链中高端,抑制区域差异的扩大,需要深化国内价值链分工,培育更多的能够引领价值链分工的跨区域企业,延伸和拓展全球价值链的国内环节,让中西部和北方地区能够更深参与全球价值链分工和国内价值链分工,促进不同区域价值链分工的深度融合和协同升级。

董雪兵提出:一方面,要以基本公共服务均等化推动南北协调发展;一是基本公共服务均等化是实现南北协调发展的前提条件;二是基本公共服务均等化是缩小南北经济差距的重要动力。另一方面,要充分挖掘南北各地区动态比较优势,实现协调南北方的区域共同富裕;一是明确发展定位,统筹好发展和安全的关系;二是加快传统产业转型升级;三是运用新技术拓展发展新空间;四是以城市群为重点推动南北协同联动发展。


作者简介:肖金成中国区域科学协会理事长,国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长,中国区域经济50人论坛成员。 

           沈体雁,北京大学政府管理学院教授,首都发展研究院副院长,城市治理研究院执行院长,中国区域经济50人论坛秘书处成员