我国国土规划工作的回顾和展望时间： 2021-02-05信息来源：徐国弟本人提供 2018年9月5日　作者：徐国弟　责编：qgy

我国改革开放伊始，党和国家就把搞好国土整治的工作提到了议事日程。1981年4月2日，中共中央书记处作出了“要把我国的国土整治好好管起来”的决定。中央指出，国土整治的领域，包括“土地利用，土地开发，综合开发，地区开发，整治环境，大河流开发。要搞立法，搞规划。”当年10月，国务院指出：“在我们这样一个大国中，搞好国土整治，是一项重大任务。”国务院明确，国土整治工作范围很广，涉及广大农村和城市，同农业、林业、水产、水利、工业、交通、地质、海洋、气象、科学研究等都有密切的关系，必须充分发挥各有关部门和各有关地区的作用，通力合作，才能搞好。国务院明确国家建委要把国土整治作为全委的重要任务，同时发挥当时由国家建委代管的国务院环境保护领导小组办公室、国家测绘总局、国家城建总局、国家建工总局在这方面的作用。对国家建委来说，国务院还明确，主要抓组织、协调、规划、立法、监督五方面的工作。改革开放40年来，由于国家机构改革等原因，我国国土整治工作的主管部门先后有国家建委、国家计委和发改委，以后又由国土资源部主管或协同管理。

“国土整治”的用词，是与西欧发达国家相似的，例如法国的领土整治。国土整治含义既有开发、利用，又有治理、保护。

国土整治工作的核心，对于主管部来说，是首先要组织编制好国土规划。在国家建委、国家计委（发改委）主管国土整治工作期间，曾先后组织编制了部分地区的国土规划，其中包括以上海为中心的长江三角洲的经济区规划，以山西为中心包括内蒙古西部、陕北、宁夏、豫西的煤炭和重化工基地的经济区规划，京津唐地区国土开发整治规划纲要，修订长江中下游、黄河中下游、淮河、珠江、辽河、松花江以及海河和滦河流域的综合整治规划。此后，我国几个时期的五年计划，都明确了国土整治规划、国土立法的主要任务。应该说，近40年来我国在国土整治工作方面做了大量有效的工作。与此同时，基本上弄清了我国国土资源的基本情况，编印了全国和各省区市、计划单列市的第一次国土规划，组织调查了我国海洋、海岸带情况，协助有关部门制定了土地、水资源等专项法律。经过多年的努力，为我国进一步开展国土整治工作奠定了一定的基础。

1985年，国务院要求国家计委正式组织编制《全国国土总体规划纲要》，此后又经历了几年的时间，七易其稿，经过有关部门、各省区市的审议，提出了《全国国土总体规划纲要》（草案），后经各方面反馈的意见，组织有关方面和科研学术专家审议，最后于1990年7月提出了《全国国土总体规划纲要》（草案），发送国务院有关部门、各省、自治区、计划单列省辖市征求意见。这一草案稿，可以说是我国第一部全国国土总体规划的版本。

《全国国土总体规划纲要》（草案），共分九个章节，包括：我国国土资源的基本特点和开发条件；国土开发整治的目标，国土开发的地域总体布局；综合开发的重点地区；基础产业布局；国土整治与保护；国土开发中几个问题的对策；有待进一步研究的若干问题；规划纲要的实施。

可以说，上述《全国国土总体规划纲要》（草案），对我国国土资源作出了科学的综合评价；提出了我国21世纪初期的国土开发整治的目标和展望；规划提出了我国国土开发的地域总体布局，其中包括三大经济地带、全国开发布局轴线、综合开发的19个重点地区、我国的城市格局、特殊地域——涵盖环国境线重要城镇和口岸开发建设、海岸带海岛和渤海的开发布局方案；在国土整治与保护方面，就我国大江大河的防洪、水土流失的防治、国土沙漠化的防治、自然灾害防治、环境保护，以及建立自然保护区等方面，提出了基本规划构想。对我国耕地不足的问题、水资源供需平衡问题、人口的地域分布和就业问题、城市化问题，提出了初步的对策方案。对新上海的开发问题、海洋资源开发利用问题、长江沿岸地区生产力布局问题，提出了要进一步研究对策方案的建议。

需要解释的是“国土整治”这个词，中国文化中以前没有出现过这个词。因此，一开始大家不太理解习惯这个词。“国土整治”这个词是改革开放以后，从欧洲引入的。当时国务院有关领导，对西欧进行了工作访问和考察。法国的领土整治和德国的国土整治，引起了领导的注意，对他们的领土（国土）整治工作成绩表示了肯定，后来就逐渐引用到我们的工作之中。其实，世界上许多发达国家和地区都开展了这方面的工作，只是用词不尽相同。例如，日本把国土整治称为“国土开发”，并陆续编制了五部国土综合开发计划，并设立了国土开发的主管部门国土厅。我国台湾省行政院经济建设委员会，在1995年也编制完成了一部“迈向21世纪的国土规划”——《台湾地区综合开发计划》。

我们对“国土整治”这个词的理解，比较一致的意见，其内涵包括国土开发、利用、治理、保护四个方面。国土总体规划的核心是正确处理和明确我国国土建设的生产力合理布局、国土资源综合开发利用和全国生态环境的治理与保护三个方面。各个国家和地区，由于国情、区情的不同，可以各有所重，并可增加新的内容。我们编制和提出的《全国国土总体规划纲要》（草案），是根据当时的国情，特别是规划期内我国实际可能的国情编制完成的。并指出，随着国家建设的发展和科学技术的不断创新，在适当的时候应该作出调整或组织编制新一轮国土规划。

对于“国土”这个规划主体，各国的理解和赋予的认识也有所不同。我国的“国土”是指包括我国自然资源、经济资源、社会资源的总称。日本对“国土”这个词的解释学术性较强，将之理解为：“上下两千年，大约五亿日本人创造的总积累”。法国不直接使用“国土”这个词，而是用领土和领土整治，这是因为法国的领土整治，不仅包括法国的本土，而且包括其海外殖民地。

我国的国土整治问题，是我国一项长期的战略任务，不可能在短期内完成，需要我们今后长期的努力，才能使我国的国土面貌得到根本性的改善。展望未来，我国应不断加强和改善我国的国土整治工作。从国际上看，国土整治工作也有阶段性、侧重性的特点，机构的设置也有不断的适应性调整。例如日本，几十年来已经编制了五次国土综合开发计划，这是他们根据国土整治分阶段和时代性的特点，作出的安排。在机构设置方面，日本也不断作出调整。以前日本在内阁中设置了国土厅来主管国土整治——他们称为国土综合开发工作，现在他们在内阁中设置了国土交通省来主管国土综合开发，即国土整治工作。我国也应该根据新的发展情况，适当调整国土整治工作的机构设置和任务，并编制新一轮的国土总体规划纲要。根据我国国土整治的任务和现行的机构设置情况，显然是不适应的。目前，我国国土规划工作的主管部是自然资源部，在发改委内的设置情况，主要是地区经济司和国土开发与地区经济研究所。

根据党的十九大报告提出的任务和要求，特别是2020年全面建成小康社会，2035——2050年基本实现现代化，即两个一百年历史交汇期的奋斗目标；根据我国“十三五”规划纲要提出的发展理念和全面建设小康社会的目标要求，我国国土整治的任务相当艰巨，必须编制好与实现新的建设中国特色社会主义任务相适应的全国国土总体规划纲要。因此，加强我国国土整治工作的任务是十分紧迫和相当繁重的。

值得指出的是，我们在编制新一轮国土总体规划时，应该重视影响我国国土整治全局的重大问题研究，特别是科技发展、区域经济发展和重大国土整治工程建设的问题，统筹谋划相应的对策和举措。

一是科技发展。例如，由于互联网和高速交通网建设的发展与运用，已经影响到我国原来的城镇体系和形态的适应性，特别是商贸和人才的流通、聚集，现在城市的功能定位和规模结构都已开始发生变化。过去城市是朝着由小到大、由分散到集群的趋势发展的，对中心城市的房地产发展起到了巨大的推动作用。现在国外一些大城市的发展已经出现由聚集到分散的变动趋势。大公司的不少业务，可以由员工在远离公司的家里或其他城乡地区完成，通过互联网和视频的连接，许多工作完全可以与在同一大楼或办公室一样来完成。对员工来说，这样可以减轻上下班路途的辛劳和居住环境得到改善。对于公司来说，也可大大缩小办公室的空间，节省很多费用，何乐不为。由于快递业的发展，城市商品实体商店的空间也大大缩小。可以想象，今后城市的商业街、金融街、办公街，乃至城市住宅的规模都会发生很大变化，进而城市群的发展和规模形态也会发生巨大变化。因此，我们要对我国城镇化发展的布局和形态、城市群的发展趋势都要有一个科学的预判，特别是对谋划建设新区的问题应特别慎重。

二是区域发展。我国“十三五”规划中提出，要推动京津冀协同发展，推进长江经济带发展，这是我国国土整治必须关注的重大课题。需要研究的是，如何建设好我国华北地区和长江沿岸地区的经济核心区问题以及中心城市的功能定位问题。

三是国土整治工程建设。有关方面研究提出，建设西部调水的问题，即建设“红旗河”的问题。其规模与黄河年径流量相当。也就是说，要建设一条新的黄河。这是我国新一轮国土总体规划需要研究的重大课题。这项工程如果建设完成，沿线地区缺水的问题可以得到大大缓解，对沿线地区的产业布局、城镇建设和生态环境建设，都需要拿到全国国土整治的全局上来研究决策，值得重视和期待。要实施此项工程的建设，也可能引起与孟加拉湾沿岸地区的反应，也需要想好相应的对策。

全国国土总体规划，对中央提出的2020年全面建成小康社会，2035年基本实现现代化和2050年建成社会主义现代化强国的三大历史交汇期的有关问题，也需要从国土整治和国土规划的全局，做好一定的研究，提出相应的国土整治目标展望。(2018年9月5日)