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城镇经济

完善县域治理,推进城镇化时间: 2021-03-17信息来源:《 人民周刊 》(2021年第3期) 作者:武凤珠  责编:万山


        在我国的14亿人口中,有超过8亿人生活在县域中。县域里的城镇与村庄,不仅是许多人的生命“底色”,也是关乎我国社会经济平稳健康发展的“基本盘”。

        “古语说:‘郡县治,天下安。’这句话的核心便是强调县域治理对于国家发展的重要作用。”中国(深圳)综合开发研究院常务副院长郭万达说。

        城镇化的质量

        关键是在县和镇

        当前,我国的新型城镇化已经推进到城乡融合发展的新阶段,而县域是城乡融合发展的重要切入点。在郭万达看来,县域是城与乡的结合,是多元产业的融合,也是经济社会的集合。“县域中既有城市形态也有乡村形态;大城市中农业少见,而县域中既有农业,又有工业和服务业。”

        县域内社会经济的发展,“核心”之处在于县城。“城镇本身就由人口集聚而成,大量人口向县城集聚也是县域的一个特点。县城与县域不同,县域是一个行政和空间概念,县城则更强调城市和产业的形态。”郭万达表示,所谓“郡县治,天下安”,关键是要解决好县域中城与乡的问题,解决好县城的问题。

        县城是我国城镇体系中联系城市和乡村的重要“节点”,也是县域经济发展的重要支撑。然而,受制于资金、制度等方面的种种约束,当前我国的许多县城仍然面临着基础设施和公共服务相对滞后、吸引力不足等发展的“困境”。2020年5月29日,国家发展改革委印发的《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》提出:大力提升县城公共设施和服务能力;各地区要统筹配置城镇化补短板强弱项工作的公共资源,重点投向县城新型城镇化建设。

        “与大城市相比,县城的交通、水电、通信等基础设施仍然不够完备,医疗、教育等公共服务仍然相对滞后,产业的吸引力也有待增强。”郭万达认为,要想充分发挥县城在县域社会经济发展中的作用,首先应当提升县城中基础设施的质量、增强公共服务的功能;其次要通过合适的创业创新,丰富县城的经济活动。

        “由于村庄不具备规模经济效益,因此如果在村庄中设置医院等公共服务机构、电影院等娱乐场所,或许不会有太多人前来使用,而县城的公共服务水平可以提升。公共服务既是城市形态中的一个重要功能,也可以吸聚更多的人口。许多大城市之所以能够集聚人口,是因为有较多的工作机会。如果县城的经济集聚度提高、产业丰富度提升,人们在县城中就可以实现创业就业,或许很多人便不会再选择进入大城市。”郭万达说。

        “目前,我国东部地区人口从乡村向县城流动的过程基本上结束了,但是中部地区和西部地区仍然有较大的潜力。”华夏幸福产业研究院院长顾强认为,为部分收缩型县城引入人口,也是推进新型城镇化的可行举措。

        县域内的重点镇或特色镇,同样是我国城镇体系中值得培育的“节点”。中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所副所长姜长云认为,将县城、中心镇、特色镇等作为城乡融合发展的平台,使它们成为我国城镇体系的网络节点,有助于提高整个城镇体系的功能。“以前,资源过度向大城市集中,对中小城市和城镇体系的重视不够,完全依靠大城市扶持农村的效果相对较差,城镇体系的网络化则可以解决城乡发展失衡的问题。”

        县域社会经济的发展,将进一步提升我国城镇化的质量。“城镇化的质量,关键要看县和镇的质量。如果县城和重点镇的公共服务和基础设施能够延伸到农村,就意味着实现了城乡一体化或城乡统筹,这可以让更多人分享到城镇化带来的便利服务,更好地发挥城市发展对人的现代化的推动作用。”郭万达说。

        培育创业环境

        才能发展县域经济

        德国是一个以中小城市为主的国家,很多城市中只有数十万人口,但是这些城市公共服务健全、经济活动蓬勃,人们安居乐业。郭万达认为,这是我国县域社会经济发展可以借鉴的先例。

        “我国要想进一步提升县域社会经济发展的质量,需要进行体制机制的综合改革,既包括经济、政治、文化、社会、生态文明‘五位一体’的改革,也包括户籍制度、土地制度、住房制度、财税体制、金融体制等的改革,还包括政府基层治理的改革等,涉及的内容丰富而综合。”郭万达表示。

        改革的最终目的,是使县域社会更和谐、经济更繁荣。郭万达介绍,加拿大蒙特利尔国家科学研究院教授马里奥·波利斯有一本著作名叫《富城市,穷城市:城市繁荣与衰落的秘密》。作者考察了美国、加拿大、欧洲等发达国家和地区的一些城市,发放了很多调查问卷,想要弄清楚:为什么有些城市繁荣,有些城市衰败?为什么很多大企业在这一座城市中,不在那一座城市中?最终他发现,许多城市中的大企业是与这座城市一起成长起来的:因为有了这些企业,所以才有了这座城市;反之,这座城市的发展壮大也在影响着城市中的企业。“一座城市的产业发展是靠企业家、靠市场推动的。县城发展产业的通常做法是建设开发区,招商引资。如今,很多地方开始强调创新创业,吸纳人才。而问题的核心是,县城中能否创造出适合企业家创新创业和发展的环境。”

        “传统的招商引资固然有作用,但是从其他地区‘挖’来的东西随时可能被‘挖’走,因此更重要的是重视创新创业。企业有创造力,产业才有可能发展起来,改革就是要为企业发挥作用创造条件。企业代表市场,如果政府管控过多,市场的作用就无法发挥出来。”郭万达认为,县域的产业发展与综合改革是彼此关联的。

        在郭万达看来,我国泉州、温州等地的改革经验都是值得借鉴的。“深圳、泉州、温州等地的很多企业家原本都是村庄中的村民,一些大企业最初也是在村庄中成长起来的。这些地区通过改革户籍制度,使更多人得以扎根县城,其中就有不少企业家;再通过一系列改革提升公共服务水平,使更多人愿意前来就业、创业。有了人才,产业才能发展起来。反过来看,有了活跃的经济活动,吸引来的人才就更多了。”

        县域层面的综合改革,又将对我国整体社会经济的发展产生怎样的影响?“县域是我国治理体系中一个综合而基层的层级,县域综合改革几乎涉及我国顶层设计中提及的土地制度改革、投资体制改革等所有的改革内容,而县域的改革实践则是对顶层设计能否落实到基层、是否可行的反馈。此外,基层的优秀改革探索也可以对顶层设计产生启发作用。”郭万达表示。