积极福利视角下的农村精准扶贫时间： 2016-10-28信息来源：柳颖　作者：hjr_admin　责编：

  　  [摘要]普遍式福利背景下的贫困目标群体存在严重的“弃真性”缺陷，即扶贫对象不一定是真正的“最穷者”。紧紧围绕习近平总书记“六个精准”的要求，基于积极福利视角中的补缺式思维，在构建农村反贫困目标瞄准体系时解决瞄准谁、谁来瞄准、怎样瞄准、用什么瞄准、瞄准效果如何的问题，从而提出资金瞄准、项目瞄准、过程瞄准等具体策略。
    　[关键词]积极福利；精准扶贫；瞄准；普遍式；补缺式
    　[中图分类号]F323.8  [文献标识码]A  [文章编号]1003－5281（2016）03－0013－05
  　  [收稿日期]2015－11－17
    　[作者简介]柳颖，女，内蒙古党校社会管理与文化教研部副教授，博士。
    　DOI：10.14137/j.cnki.issn1003－5281.2016.03.003
 
    　一、回顾与反思：普遍式反贫困目标瞄准的困境
 
　    我国农村反贫困长期存在着贫困人口“底数不清、情况不明、针对性不强，扶贫资金和项目指向不准等问题”^[1]。随着反贫困工作的推进和资源的不断下沉，贫困目标逐渐精准，但错误现象不可小视。例如，相较于县级瞄准，以村作为瞄准对象的错误率更高（2001年贫困县和贫困村的瞄准错误率分别是25%和48%^[2]）。因此也有很多学者认为，农村贫困人口不能大量减少、贫困程度不能大幅降低，很大程度在于贫困人口数量存在偏差，瞄准对象存在失误。^[3]据分析，目前我国的农村贫困人口是根据抽样调查推算出来的。瞄准到贫困县或贫困村仍然是区域瞄准，不能保证扶贫资源到户。甚至有研究称，贫困县与贫困村当中有4/5不是真正的贫困者。^[4]
 
    　为了提高扶贫资源投放的精准程度，国家在2005年提出为贫困农户“建档立卡”，精确瞄准贫困户。2014年，国家提出“精准扶贫”的概念，要求对贫困户做到精准识别、帮扶、管理以及考核。然而在现实中，反贫困政策的实施仍然存在对贫困户识别不清等问题，这也是普遍式扶贫存在的制度性困境。
 
    　（一）贫困人口的瞄准偏离
 
　    普遍性扶贫就像是大水漫灌，针对性不强。扶贫资金控制与使用的过分分散造成扶贫资金的有效瞄准性较差。^[5]扶贫资金被分散到不同部门，如财政局、发改委、农业局、交通局、扶贫办等，撒了胡椒面，各个领域的事情都干不成。虽然扶贫资金不允许被挪用，但事实上，有限的扶贫资金被挪用的现象是存在的，更多的是被基层政府优先缓解了财政压力。对于农村中特别困难的家庭，辨识相对是比较轻松的。但是对于一般贫困的家庭，如何确定贫困户就比较困难了。仅仅根据家庭收入，无疑是不能够真实客观反映家庭整体经济状况的。有研究显示，即使对贫困村的识别是准确的，那么也很难保证扶贫资金的投向能够精准到贫困户。扶贫资金在撒了胡椒面的同时，如果瞄准机制设置或实施的过程存在问题，那么目标瞄准偏离现象就是普遍式扶贫向补缺式扶贫转变过程当中出现的错位。在现实中，整村推进、危房改造、产业化扶贫等项目的实际受益者更多的是中等以上收入者，极少数贫困户能从中受益，或者贫困户被挤出的现象较为普遍，这不仅仅是瞄准机制出现问题的事情，还与市场经济运行机制有关。贫困人口家底薄、技能低，市场机制的运作会使富者更富，穷者更穷，产生“马太效应”和挤出效应。
 
    　与此同时，逐级分配贫困户指标致使部分农户被排斥。为了减少地区间竞争有限的扶贫资源，避免多报、虚报贫困人口的现象，很多地区采用了自上而下、逐级分配指标的方法。^[6]各省根据贫困线将贫困人口指标总量分解到县，再由县把指标分解到乡镇。在制定贫困户瞄准指标方面，收入往往被作为主要依据来使用。由这种方法识别出来的贫困户难以跨区域进行贫困程度的横向对比，贫困户会因为区域缺少指标被“漏出”。另外，从贫困指标分解的实施过程来看，村干部在对贫困户的识别方面起到了关键作用。村干部会根据全村农户家庭的情况按照整体进行把握甄别，这样一来就增加了主观判断的成分，有的农牧户可能利用和村干部的关系获得贫困指标。由此看来，这虽然是非常符合农村实际情况的方式，但很难保证贫困户识别的准确程度。
 
    　（二）扶贫项目与贫困户需求之间存在差异
 
   　为了避免扶贫资金被挪作他用，很多地方明确规定对于扶贫资金的使用要采取实物发放的形式。这样的结果虽很好地避免了资金被挪用，但是很大程度上忽略了县域内村庄之间的差异^[7]和贫困户自身的实际情况。致贫原因、贫困户各自家庭状况、个人意愿等因素使得各家各户对扶贫有着不同的需要，如生产救助、学业救助、大病救助、房屋改造、低保救助、农业实用技术、担保贷款等。^[8]以往的扶贫资金常常和项目相捆绑，缺乏选择性和灵活性。而扶贫项目往往又是由政府制定的，并不一定符合贫困村和贫困户的真实情况。由上级部门指定到户的项目存在与实际需求脱节的现象，贫困户真正需要的项目得不到资金支持，得到支持的又是不需要的项目，这使得资金浪费和扶贫精度下降。同时，在现实中对于具有一定技能和一些真正有意愿发展的贫困户和懒散不务正业贫困户的扶贫措施也并无区别。虽然政府拨付给农牧区的扶贫款越来越多，但部分贫困户将补助金拿去买酒喝的现象依然存在。在几乎无差异的扶贫政策实施背景下，村民们的思想也逐渐趋同化，产生了依赖心理。
 
    　二、补缺与瞄准：反贫困客体目标选择
 
    　（一）普惠式福利向补缺式福利的转变
 
    　第二次世界大战后，欧洲大部分国家建立起普惠式福利体系，认为全体公民具有享受政府提供的全面福利的基本权利。这种福利体系以政府提供大笔投资为基础，政府财政负担沉重。很多国家实施的福利政策普惠到城市居民和工人，其本质覆盖所有阶层。1979年的石油危机使西方发达国家财政吃紧，伴随着新自由主义在全球范围受到推崇，人们开始重新审视国家、市场和社会的关系以及福利体系的建构，普惠式福利体系的理论依据和现实条件受到削弱。到了20世纪八九十年代，部分东欧和发展中国家经历了经济社会体制的转型，国家包揽福利的制度逐渐弱化，“工作福利制度”兴起并逐渐普及。发达国家绝对贫困人口少，实施普惠式福利政策相对有其可操作性。发展中国家绝对和相对贫困人口多，财力不足，采取补缺性瞄准制度是必要和有效的。由普惠式福利转向补缺式福利首要解决的是“四个什么”问题，即按照什么标准给什么对象什么方式和什么程度的社会福利。有选择性的提供福利是积极福利思想的重要内容，社会政策的精细化瞄准机制意义深远。
 
    　放眼现实，2008年的全球性金融危机使许多国家减少了反贫困资金规模。中国虽然连年增加扶贫投入，但是随着减贫速度的放缓，国家层面也认识到了普惠式扶贫的低效。因而，无论从全球经济环境的角度，还是从发展中国家的贫困人口特征上讲，补缺式福利背景下扶贫政策瞄准的重要性凸显。
 
    　2013年11月，习近平总书记指出，“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。2014年初，国家出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，重点要求建立精准扶贫机制。相关文件的出台为我国农村牧区下一步的反贫困指明了方向。
 
    　与现实精准扶贫的火热不同，学界的研究探讨还相对滞后。基于积极福利倡导的将有限资源有选择性的进行分配的要求，学术领域应当对政策瞄准实施的精准贫困予以深入探讨。
 
    　政策瞄准是对福利的潜在受益者进行鉴别。如果政策能够使目标群体最大程度受益，那么说明其瞄准精度高。但如果符合条件的目标群体没有全部受益，或不符合条件的个体获益，那么政策的瞄准程度就低。这样，要么会出现弃真型误差，要么出现存伪型误差。^[9]所谓弃真型误差往往是由财政预算低、资源不足造成的，致使扶贫资源只能覆盖很少的贫困人口，这就是现实中的贫困对象“漏出”现象。存伪型误差是由“精英捕获”等原因造成的，是贫困资源被相对富裕者享用的表现。
 
    　由于瞄准失误，反贫困政策甚至会加剧贫富差异，造成“贫困陷阱”。积极福利思想认为，应当把有限的资源有选择的投放到积极、主动、具有自我发展潜力的穷人身上，而不是简单化、平均的分配给贫困者。根据这一思想，反贫困的重要内容就是要把扶贫资金和项目精准的投放到真正贫困户手中，以帮助他们实现自立、实现脱贫，在物质帮助的同时，提高其“精神福利”，真正“提高人民的幸福指数”^[10]。这就是要解决真正贫困户没有从扶贫当中受益，反而贫困区域中条件相对好的农户得到更多利益的问题。^[11]
 
    　国家政策明确了2020年实现扶贫对象“吃穿两不愁”“义务教育、基本医疗和住房三保障”。为了实现这些目标，目前建设基础设施和投入社会事业等普惠性扶贫制度是很有必要的。但是，在此基础上要制定更多专门针对穷人的特惠政策，这样才能真扶贫、扶真贫。
 
    　（二）反贫困目标瞄准机制的重构
 
    　对贫困目标瞄准机制的设计主要从以下五个方面着手。
 
    　一是“瞄准谁”：从区域瞄准转向贫困户、个体瞄准。改革开放以来，农村反贫困瞄准单位在不断下沉，从较大范围逐渐转变为较小的单位。这利于解决最贫困的人口没有受益、扶贫资源更多的被相对富裕的区域和农户享受的问题。^[11]我国第二轮扶贫开发纲要中的反贫困重点是集中连片特困地区，将扶贫资金投入各片区，集中资源投放以撬动片区内有较强带动作用的项目，通过整体发展来改善片区内贫困人口的生活水平。以区域为瞄准对象更多的体现出扶贫面积的广泛性、资源使用的短效性、区域变化的快速性、扶贫效果的明显性和以政府作为扶贫主导的宏观性。以发展意愿强烈的贫困户个体作为瞄准对象，其目的则是直接改善贫困人口的生活水平，帮助其提升发展能力，彻底摆脱贫困。可以看出，个体瞄准比区域瞄准的精准程度要高。这也非常清晰的反映出积极福利思想的重要内容，即将有限的福利资源有选择性的分配给主动并具有自我发展潜力的贫困者。
 
    　二是“怎样瞄准”：贫困程度的测量与贫困人口的精准识别。以目标瞄准为逻辑前提的精准扶贫首先是要对贫困人口的精准识别。将谁是真正的贫困者识别出来，才能有针对性的实施扶贫项目和措施。现实中，真正的贫困户被排斥不予识别和相对富裕者被纳入扶贫范围的事情时有发生。对于识别排斥，有识别人员为了私利的恶意排斥行为，也有因为技术和操作问题的过失排斥行为。因此，对贫困人口的识别工作既关键又复杂。对调查对象如何识别、由谁来识别以及怎么监督识别，最终是否客观公正，都是识别工作的重点。贫困程度的测量不但决定扶贫范围，而且决定针对当地贫困户的扶贫措施和项目的具体实施。贫困程度测量是要以当地经济发展水平为依据，以贫困线为底线，通过多个维度、多项指标对农户贫困程度进行综合考量、计算，然后再进行排名、公布，以此判断确定扶贫对象。
 
    　三是“谁来瞄准”：反贫困主体协作精准帮扶。基于贫困人口分散和贫困程度各有不同的特点，帮扶工作难度大、帮扶内容复杂，仅依靠政府的力量难以完成从贫困人口识别、贫困项目实施、贫困状况动态考核等事项。应在现有驻村帮扶机制的基础上，统筹动员多主体参与其中。积极吸纳企业、银行、社会组织等，形成政府、市场主体和社会公众的多主体联合精准扶贫。探索贫困村公共产品供给的市场化与社会化。^[12]充分发挥市场在公共产品供给中的功能，鼓励党政机关、企事业单位和社会组织的公益资助，购买第三方服务，发挥各主体的积极作用，形成合力，发挥整体性优势。
 
    　四是“用什么瞄准”: 扶贫资金和政策项目的精准。当前精准扶贫的资金主要来源于财政。在倡导社会大扶贫的背景下，不仅要增加政府财政的投入，还要吸纳更多的社会资源。在资金统筹方面，“要探索点面结合，特惠与普惠相结合的资金分配方式”^[13]。贫困户对金融机构的贷款等产品有一定的需要。贫困村和贫困户身处弱势和边缘，金融机构很少愿意承担违约风险提供贷款。即使是扶贫贴息贷款，更多的流向相对富裕、发展能力强的农牧户，真正的贫困人口常常被“挤出”。^[14]扶贫政策和项目的选择应因地因人制宜，一村一策、一户一策。
 
    　五是“瞄准效果怎样”：改进考核评价机制。即使是瞄准对象不断地下沉，但长期以来反贫困仍呈现出“扶县不扶民”“扶富不扶穷”的现象。这一问题根本上是由于贫困县领导面临着以GDP增长为中心等多重指标的考核体系。相比起众多考核指标，扶贫工作往往靠边站。2014年1月，中央发布了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，其中明确了对贫困县领导的考核从GDP转向扶贫开发工作成效，将提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标。这为今后精准扶贫的深入推进提供了制度上的保障。
 
    　三、建构与设计：反贫困目标瞄准路径
 
    　习近平总书记提出了“扶贫对象精准、措施到位精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的“六个精准”要求。为此要具体落实在对扶贫对象的确定、扶贫资金的使用、扶贫项目的选择与实施、扶贫效果的评估等方面上。
 
    　（一）资金瞄准：扶贫贴息制度的完善
 
    　目前我国扶贫贴息贷款存在着“建档立卡穷人获贷率低”“补贴对象范围过窄”“难以到达目标人群”“还款比例低”“利率受限”“补贴的利率被当地精英获取”等突出问题。为了解决这些问题，完善这种在发展中国家较为普遍使用的扶贫方式，学者们对如何实现贴息贷款的瞄准进行了研究。有研究认为，贷款发放主体和期限、补贴和缔约方式、廉政情况等对贴息贷款的瞄准性和还款率都有重要影响。^[15]
 
    　在目前固定利率或是市场化利率的二选过程中，只要针对贫困者的利率低于富人，就有可能存在补贴利率被富人获取的现象。如果贴息贷款利率维持在较低的固定水平，还会存在扶贫贷款供给不足、还款率低、贷款质量差等问题。如果贴息贷款实现市场化利率，有可能使金融机构将更多贷款指标流向富人，偏离瞄准的目标。若对农户进行事前补贴，可能导致农户不偿还贷款、富人按照优惠利率贷款排挤穷人、金融机构将贷款流向富人导致目标瞄准发生偏离等问题，若是直接对农户贴息，应当选择事后贴息的方式。^[16]事后贴息要求农户只有在偿还完贷款后才能获得补贴，这样能够很大程度上促使贫困户按时还贷，提高扶贫贷款的功效和质量。
 
    　而对于金融机构补贴的时间点则刚好相反。如果事后予以银行等机构贴息，它们将承担农户开始贷款到贴息到账全过程的贴息率，这样严重影响金融机构发放扶贫贷款的意愿。而若是事前贴息，金融机构发放贴息贷款的积极性会增加。因此，政府对金融机构更适合事前贴息的做法。
 
    　总之，扶贫贴息贷款利率的市场化、金融机构决策的自主化是必然趋势。第一，金融机构要瞄准贫困对象，掌握其贫困情况，将贴息贷款发放到最贫困的农牧户手中。第二，增加地方政府的自主权，将一定比例的贴息资金设置为贫困人口的风险保证金等，减小贷款风险、促进金融机构放贷意愿和放贷量。第三，通过扩大抵押物范围创新抵押机制等方式，提高贴息贷款政策的弹性和包容性，提升贫困农户贷款获得的数量和质量。第四，建立动态监督体系，规避富人获利的风险，真正发挥贷款服务于穷人的优势。第五，鼓励贷款获益农户对未享受贷款农户的带动作用，预防由贷款获得差异造成贫困群体的分裂。
 
    　（二）项目瞄准：简政放权为贫困户“量身定制”
 
    　各地区在落实中央关于建立精准扶贫工作机制、完善精准扶贫各项具体实施意见的过程中，要通过权力下放提高扶贫项目的精准度。针对贫困村实施的扶贫项目本来投入就相当有限，但项目在未实施前，一些子项目已被上级部门定向安排出去，归属贫困村群众使用的资金额度已所剩未几。而上级部门在实施扶贫项目时，主观的推测产业发展行情，敲定并强推并没有和贫困村、贫困户有效沟通的项目。在不适合贫困户自身条件、需求或在生产周期结束、市场发生变化后，项目的扶贫效果往往非常微弱。因此，若是一味统筹共性而忽视了贫困村的特性因素，扶贫资金和项目的投向就会缺少针对性，使有限的扶贫资金没有用到刀刃上。政府大而化之代替基层决策、代百姓拍板、下药不对症、事倍功半。^[17]各省市在出台扶贫文件时，应尽量避免一个统筹标准的扶贫项目投入“一刀切”现象。项目的选择应该因村而异甚至是因人而异，区别对待“扶贫”与“助能”的不同情况。将慰问金和慰问品直接分配给缺失劳动能力的贫困户，改善他们的生存状况；将扶贫项目和专项发展资金有限分配给贫困村当中的“能人”，给这些有意愿自力更生的资金资源不足者提供发展的保障。所有产业扶贫项目在实施前要集体协商、民主决策，要让贫困者自己“瞄准”自己。同时，不能只有简单的发展规划，必须配套市场营销、生产技术等方面的指导和跟踪，确保扶贫项目发挥增产增收的效果。
 
    　（三）过程瞄准：对贫困户动态管理和考核评估
 
　　虽然我国各地已开始建立贫困人口信息管理系统，但这也仅仅是刚刚开始，信息不完整、不准确，脱贫返贫农户情况更新不及时等问题普遍。因此，实现对贫困人口的动态管理仍有长远的道路。
 
    　一是要准确识别贫困对象。不但要将传统的收入结构、住房条件、家庭成员健康状况、子女读书所处阶段等传统因素作为依据进行考察，同时还要动员各种力量对家庭其他财产进行摸底调查，而且还要选择符合当地风俗习惯和农户实际状况的贫困指标。^[9]二是要调整跟踪贫困状况统计信息。目标瞄准必须跟随不断变化的经济状况和扶贫标准来实施，同时还要对已建档立卡的数据进行实时动态的补充，以便随时把握贫困人口数量和状况的变化，调整相应扶贫措施。三是要推进和完善乡村两级的信息化建设。在不断完善扶贫开发统计监测系统，不断增补统计监测数据的基础上，应重点建设乡、村两级信息化平台，在不同信息平台上实现数据共享。由于贫困人口瞄准识别工作专业性强、信息化程度高、工作繁琐等特性，对工作人员的素质和能力要求很高。因此，成立推进各地扶贫统计监测中心、打造专业信息队伍是实现实时动态瞄准机制的保障。
 
    　对贫困对象实施动态监测和考核的重要目的是及时将脱贫人口退出扶贫范围，再将其他贫困人口纳入帮扶群体中来，实现贫困对象有进有出的流动是扶贫政策公平性的体现。而目前返贫问题的大量存在使得针对脱贫人口的退出政策在设计和实施过程中都需要慎之又慎。虽然脱贫人口在退出扶贫范围后，由于返贫可以重新被认定扶贫对象，但是，退出、再认定等变化会造成扶贫中断，为恢复接续造成很大的麻烦。返贫现象消除了前期帮扶效果、影响了脱贫人口退出，延缓了扶贫总体进程。因此，在制定实施退出机制时，应将已脱贫、发展不积极的成员及时进行清退，以增强贫困者发展能力为扶贫的根本措施，实现脱贫后，将具备可持续发展能力的农户连续退出，并不断建设完善退出、再识别、重新纳入扶贫范围的连续性强、无漏出的机制措施。
 
    　扶贫政策的瞄准对实现“真扶贫”“扶真贫”起到关键作用。目标瞄准能够增强贫困者的归属感与主人翁感，从而保证扶贫项目的可持续性实施。同时，目标瞄准与福利依赖存在两相抑制的关系。贫困与非贫困者的界限不清，往往会造成人们对扶贫资源的依赖。为使真正的穷人获益，避免其产生贫困依赖，资源投放者就要进行严格的识别审查。
 
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　    （责任编辑  张立伟）