都市圈规划的意义在于变都市的吸引力为辐射力、变虹吸效应为辐射效应时间： 2021-09-27信息来源：上海大都市圈规划 作者：肖金成 责编：XHY
导读：近年来，国家发改委、自然资源部等部委相继发布都市圈相关工作指导文件，各地也将都市圈建设要求写进“十四五”规划中，都市圈成为当下区域建设发展的热词。为进一步理解全国区域发展的政策意图和未来发展重点，明确都市圈规划建设在支撑全国区域发展格局中的作用，上海大都市圈规划研究中心特别邀请中国宏观经济研究院专家肖金成教授，以专访的形式针对都市圈议题进行阐释与解答。
在“双循环”的新发展格局和新冠疫情的双重影响下，您认为当下及未来，我国区域发展的重点将聚焦哪些方面？
肖金成：六大区域战略是我国陆续推出的区域发展重大战略，是未来一段时期区域发展的重点。按照提出的顺序，这六大区域战略分别是京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈。
为什么把这六大战略作为重点？首先，改革开放以来，沿海地区的三大城市群一直引领着中国的区域发展，未来相当长时期内也是我们区域发展的重点和对我国经济发展的重要支撑。其次，长江经济带覆盖九省二市，土地面积占全国的20%、人口占全国的40%、GDP也占全国的40%，可见长江经济带在中国的地位之重要。但由于范围太大，需要再聚焦。其中一端是长江下游的长三角地区，另一端则是成渝地区双城经济圈。选择成渝地区双城经济圈作为六大重点战略之一，原因有很多。第一，成渝地区可称之为“不是沿海的沿海”。虽然地处内陆，但长江作为黄金水道，通过水运降低了货运成本，相当于延伸了沿海地区。第二，成渝地区人口众多，超过一亿人。在“以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进”的新发展格局下，这一亿多人是一个相当大的市场，也是丰富的劳动力资源。也就是说既有生产者又有消费者，这就带来了产业发展的优势。第三，成渝地区的发展空间很大。西部很多地区或者缺水、或者缺“土”，或是高山深谷，不具备良好的经济发展条件，但是成渝地区所在的四川盆地、成都平原，无论是气候条件还是土地条件都适合产业聚集。并且区域内城市密集，有数十个中等以上规模的城市。第四，成渝地区的产业基础较好。新中国成立以来，尤其是三线建设时期，很多产业布局在成渝地区。第五，交通条件有了根本改善。不仅是内部交通，成渝地区通往内地乃至国际间的交通也非常发达。例如渝新欧专列开通后，可以通过铁路把商品从重庆过新疆运往欧洲，还可以通过孟中印缅经济走廊到南亚和东南亚、陆海新通道通过广西的北部湾到南太平洋各国，这些国际通道使成渝地区的区位发生了根本的变化。
国家“十四五”规划纲要提出以城市群和都市圈为依托、分类引导大中小城市，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间。在“十四五”期间以及更长远的未来，您认为我国城镇化的空间格局尤其是都市圈的空间格局将会呈现何种态势？
肖金成：从历史发展和人们的行为方式来看，产业和人口向大都市集中是必然趋势，比如北上广深以及各省的省会城市。但中国的14亿人如果都聚集到这些都市中，会给都市带来巨大的压力。同时，如果一个区域一市独大，与周边城市形成很大的落差，不利于区域协调发展。过去的行政区经济讲究独善其身，但对整个区域而言是远远不够的，一定要将周边带动起来。
城市群就是多个城市共同承载产业和人口的集中，能够分散单个城市的压力，并通过战略、规划、政策的共同作用实现这一目标。首先是确定战略导向，区域发展战略是一个区域关于长期性、全局性、关键性的发展思路，研究战略就是观全局、谋长远、出大策，是空间规划的重要依据；其次是通过规划落实战略，对人口、产业、城市、交通、生态等内容进行具体的空间上的落实；最后要制定政策保障规划的实施，包括财政政策、税收政策、土地政策、产业政策等，最终实现空间布局的优化。目前我国共规划了19个城市群，范围很大，涵盖了全国70%的土地和人口。我认为城市群数量太多，规划范围太大，一定程度上削弱了规划的功能和政策的效应，所以要再聚焦，聚焦到都市圈。
都市圈是以超大城市、特大城市或辐射带动能力强的大城市为核心，以核心城市的辐射距离为半径，所形成的功能互补、分工合作、经济联系密切的区域，是都市通过扩散辐射效应与周边地区发生相互作用的产物。如何界定都市圈？有一套界定的标准。首先是核心城市的人口规模，包括城区常住人口超过1000万的超大城市、超过500万的特大城市和300-500万的辐射带动能力强的大城市。按照这一标准，全国的都市圈约有30个。其次确定都市圈的辐射范围。都市圈的概念来源于日本，是按照通勤来计算都市圈范围的。但是在我国用通勤界定都市圈不符合实际。我认为，受都市辐射影响的范围称为都市圈。城市规模大，意味着市场需求比较大，为满足城市需求需要更大的区域提供农产品，都市圈的辐射半径约为100-200公里。核心城市的规模越大，辐射影响的范围就越大，吸引力也越大，谓之“虹吸效应”。为减弱“虹吸效应”、避免一市独大，需要通过规划发挥作用。第三，要完善交通体系，形成交通的一体化，将核心城市的轨道交通向周边延伸，形成“轨道上的都市圈”。第四要延伸产业链条，通过产业合理分工带动周边地区发展。最终将都市的吸引力变为辐射力，虹吸效应变为辐射效应。
产业发展是都市圈规划、建设的重要内容。在区域层面、尤其是都市圈层面，您认为应该如何有效地组织和布局产业链，从而对区域经济发挥积极作用？
肖金成：都市圈的规划、建设首先要以市场化为基本原则，市场机制对都市圈的产业发展起着重要作用。首先，投资者关注成本和利润。成本的高低主要由市场决定，政府不需要也不应该承担过多的成本。随着都市规模的扩大，核心城市的土地、房屋租金、工资报酬等成本会不断提高，很多成本敏感型产业如仓储、批发等将向外转移，这就形成了核心城市与周边中等城市、小城市的产业分工。其次，劳动者关注就业岗位和收入。人口会随着产业的转移而转移，这也是受市场机制的影响。由此可以看出，产业发展关键是顺应市场自身的规律。产业规划是有作用的，但重点不在于发展什么产业，而在于不允许发展哪些产业。应制定产业准入的“负面清单”，也就是确定不能发展什么产业。例如对于核心城市，高排放、低技术含量、劳动力密集型产业应列入负面清单。
相对于产业规划，在都市圈层面我更关注都市圈的空间规划。都市圈的空间规划需要对未来空间格局做出判断，明确核心城市、中小城市、小城镇、农村的整体格局，投资者会根据这一空间格局进行判断，进行产业的布局，自然会形成产业的分工。当然大体的分工还要在规划中有所体现，核心城市通常以现代服务业为主，辅之于创新型产业，这些对空间需求不大的产业将向核心城市集聚；制造业通常会向周边城市扩散；小城镇可以发展零部件产业、康养产业和农产品加工业。因此，都市圈的规划重点应该在空间布局层面，而不是纠结于产业的布局。
2019年，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，后续又批复了南京都市圈和福州都市圈发展规划；同时都市圈国土空间规划作为国土空间规划“五级三类”中的专项规划，其规划编制规程也已公示。您认为都市圈规划应该重点解决哪些方面的问题？
肖金成：都市圈国土空间规划的内容与深度应与其尺度相匹配，关注城市与城市之间的协同关系，而不是城市内部的问题。强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接，确保协调配合、同向发力。
都市圈空间规划涉及面广，但规划内容不能包罗万象，要重点突出、可操作性强。一是明确刚性管控的底线型内容，包括城市开发边界、基本农田保护红线、生态保护红线这三条控制线。二是需要明确空间布局。确定核心城市及周边各城市的边界，构建合理的城镇体系。三是交通基础设施的互连互通，构建综合交通体系，打造“轨道上的都市圈”。四是推动产业的协同发展，构建具有国际竞争力的现代产业体系。核心城市的产业链条要向周边城市延伸，强调城市之间的分工合作。五是生态环境保护，强化生态系统共建和环境联防联治。六是体制机制创新和保障措施。都市圈一般超越了核心城市的行政管辖范围，都市圈属于经济区，按照经济区与行政区适当分开的原则，建立都市圈管理机构，行使对经济区的协调管理职能。
当前，上海大都市圈空间协同规划正在编制，范围包括上海、苏州、无锡、常州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山等9个地级以上行政区。对于上海大都市圈的规划与建设，您有何寄语或期望？
肖金成：上海大都市圈包括9个地级以上行政区，范围比较大，这就带来都市圈耦合的现象，也就是彼此连接起来，甚至发生重合。例如湖州和嘉兴可能既属于上海都市圈也属于杭州都市圈，这个并没有矛盾。
上海作为长三角地区的龙头城市，在上海的引领下，周边区域活力强劲，都市圈规划的编制与实施最有条件。我希望上海都市圈无论是在规划编制上还是实施效果上，成为全国的样板，在长三角城市群中起到引领、带动和支撑的作用。
专家简介
肖金成，经济学博士，二级研究员，享受国务院特殊津贴。现任中国宏观经济研究院研究员，中国社会科学院研究生院博士生导师、中国城镇化促进会副主席、中国区域经济学会副会长、中国区域科学协会理事长。曾任国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长。被中国国土经济学会评为“2011中国十大国土经济人物”，被中国国际城市化发展战略研究委员会评为“2012年中国城市化贡献力人物”，2012年被中国科学技术协会评为“全国优秀科技工作者”。主要研究领域为投资理论与管理、区域发展理论。
总策划
熊 健 上海大都市圈规划研究中心主任；上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长孙 娟 上海大都市圈规划研究中心副主任；中国城市规划设计研究院上海分院院长
屠启宇 上海大都市圈规划研究中心副主任；上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员
文字整理
居晓婷 上海大都市圈规划研究中心，上海市城市规划设计研究院，规划师
阎力婷 上海大都市圈规划研究中心，上海市城市规划设计研究院，规划师
杜凤姣 上海大都市圈规划研究中心，上海市城市规划设计研究院，规划师
邹 伟 上海大都市圈规划研究中心，上海市城市规划设计研究院，规划师
史钟一 上海大都市圈规划研究中心，上海市城市规划设计研究院，规划师