PPP模式应用于新型城镇化建设中的关键问题及建议时间： 2016-04-11信息来源：姚宜　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：我国从2002年开展实施的新型城镇化战略到今天已经进入攻坚阶段，在建设过程中出现了一系列的问题：政府财政负担重、金融服务水平滞后、资金管理不到位、资金来源渠道单一，以上困境制约着新型城镇化建设的快速健康发展。PPP模式是新型城镇化建设的创新项目融资模式，国内外已有许多成功失败的案例。借鉴国内外的经验教训，必须厘清PPP模式的适用范围和有效的公私合作制度等关键问题，以利于用PPP模式来解决我国新型城镇化建设中的资金短缺问题。
        关键词：PPP模式；新型城镇化；金融困境
        中图分类号：TU984  文献标志码：A  文章编号：1000-8594（2016）01-0101-04
        DOI:10.16354/j.cnki.23-1013/d.2016.01.022
        收稿日期：2015-11-15
        作者简介：姚宜（1977—），女，陕西咸阳人，副研究员，硕士，从事区域经济、城市金融研究。

        世界经济的飞速发展促使城镇化建设也不断向前推进，与早已积极开展城镇化建设的英、德、法、日等国相比，中国的城镇化建设起步晚且涉及的地域人口极为广泛。即便如此，在过去的10年中，中国的城镇化建设也有了飞速的提高和发展，从2001年至2013年城镇化率从37.66%上升至53.73%，且在未来5年中我国的城镇化率将突破60%，但整体发展趋势将逐步放缓，其中一个重要的原因即是城镇化快速发展中财政金融补给不足的困境愈发突出。依据国际经验，城镇化建设过程中资金问题是最为直接的影响要素。中国作为一个农业大国，有广阔的土地和大量的农村人口，诸多地区的财政实力远远跟不上城镇化建设的资金需求，为填补这样的资金缺口，政府的传统方式是通过土地交易或其他一些政府业务来增加财政收入，这样的做法无疑存在着巨大的隐患，而且逐年显露出其弊端。正因为如此，采用PPP模式在城镇化建设中引入社会资金，是对城镇化建设中金融困境的重要突破（冯珂等，2015），将有利于进一步整合社会资源，加快新型城镇化建设进程，但如何在新型城镇化建设中利用好这种模式应成为各个地区着重思考的问题。

        一、新型城镇化建设的现状及主要的金融困境

        新型城镇化建设是当代中国经济面临的重要课题，也是对中国各部门之间协调发展的重要考验。“新型城镇化”的概念自2002年十六大报告中被提出以来已有十余年的时间，在这期间，新型城镇化建设受到社会理论与实务界的高度关注。2013年党的十八届三中全会正式提出关于新型城镇化建设的六项任务，指明将人作为其建设核心，以人民的安居乐业作为其首要目标。新型城镇化自提出以来受到各方重视，也取得了一定成绩，在目前我国经济转型和实现社会主义现代化建设的关键时期，在新型城镇化建设的推动下，中国城市数量已由 1978年的193个增加到现在的658个，建制镇数量从2173个增加到20113个，城市基本实现了水、电、路、气、网络等基础设施的配套工作，相应的教育、医疗、文化、社保等公共服务水平也在逐步得到提高。除此之外，城镇化建设的社会治理、体制机制、经济结构等也发生着重要变化，绿色、智慧、人文等创新城市建设理念不断推进。

        但是，在快速发展的新型城镇化建设背后，也存在着诸多必须引起高度重视的问题。首先，新型城镇化建设的体制机制尚未完善，难以适应城镇化快速发展的需求，造成城乡关系脱节。其次，地方政府一味追求经济效益与效率，缺乏对自然环境和历史文化投入保护和管理资金，造成城市建设千篇一律，乡土文化流失，自然风光受损。再次，社会公共服务投资需求超过实际投资能力，使得社会公共服务供给能力薄弱，造成交通拥堵、空气污染、绿化稀缺等严重的城市建设问题。最后，地方建设依靠地方财政，地方财政依靠土地收入平衡收支，最终造成土地资源不合理利用，产生地方性财政风险。从新型城镇化建设的发展趋势和存在的问题来看，资金问题是新型城镇化的核心和命脉。因此，现有的金融支撑力度无法满足未来城镇化建设的需要，使得在其发展的十余年里出现了政府财政负担重、金融服务水平滞后、资金管理不到位、资金来源渠道单一等一系列金融困境。主要表现为如下三个方面。

        1. 整体金融环境与发展需求不匹配。首先，新型城镇化的建设需要健康、匹配的金融环境作为支撑和培育的土壤，然而就目前的情况来看，我国整体社会环境中缺乏良好的金融生态环境，破坏社会诚信的案例屡见不鲜，加之城镇化建设的地区多为农村或城市边缘，地方政府行事保守，村民对权利和义务的认识淡薄，更容易出现破坏社会诚信的情况。其次，新型城镇化建设无法避免会出现农民与金融相互排斥的局面，农民往往会主动认为金融与自己无缘，而复杂的金融业务和操作流程也在无形中抬高了金融门槛，农民与金融之间无法融合的恶性循环封闭了新型城镇化建设中资金流通的可能性，也削弱了金融对于新型城镇化建设的有效支持。因此，不健康的金融环境难以与城镇化建设发展需求相匹配，难以发挥金融在城镇化建设中的输血和造血功能，阻碍了城镇化建设的发展。

        2. 金融市场供给难，金融服务水平滞后。经济的飞速发展和人均收入的不断提高，使得农民在理财、居住、消费、就业等领域已经有了更高的需求，然而金融产品并没有随着新型城镇化的建设而加快创新步伐，滞后的金融产品根本无法在新型城镇化建设的过程中起到促进资源流通、拓宽资金来源渠道的作用。除此之外，新型城镇化建设的资金供给主要依靠政府财政，渠道比较单一，供给水平不足，这主要是由于商业银行和农村金融机构在新型城镇化建设中的作用十分有限。另外，由于新型城镇化建设是拉动内需、促进经济发展、解决民生问题、缩短城乡差距的社会性问题，非经济利益的性质以及国家政策的限制，使得具有逐利性的金融业自然鲜少参与城镇化建设的资金投入项目。投资新型城镇化建设收益期过长，导致无法吸引农村金融机构，以及融资门槛高致使难以吸收民间资金，这些现象均使得新型城镇化建设投入资金的重担全都压在了政府财政收入身上，导致农村金融市场的供给水平较低，产品和服务严重滞后，而且财政重担既不是所有的地区政府都可以负担的，也不是一种有利于新型城镇化建设长期健康发展的金融方式。
    
        3. 缺乏有效的金融资金管理体制。新型城镇化建设的过程中，涉及到的财务问题众多，然而我国目前在资金监管方面仍缺少明确统一的管理单位和监管机构，这导致政府部门对资金的利用缺少统一的规划和分配，使用过程也缺少相应有效的监督。资金在具体的使用过程中得不到妥善的安排必然导致建设过程混乱，建设进度缓慢，监督不严必然导致部门资金的流失和浪费。金融体制方面，民间资本、地方融资平台始终无法摆脱城镇化建设投融资体制的偏见和歧视，长期以来不但受到严格的控制，还有复杂的法律条款对其进行约束，这样无效的资金调配手段根本无法满足城镇化建设中资金供求双方的匹配需求，导致大量的民间资金被阻挡在外，大量的建设资金空缺又得不到弥补。
    
        二、PPP模式对新型城镇化建设中金融困境的突破
    
        新型城镇化发展过程中出现的诸多问题，尤其是面临的金融困境问题，并不能仅仅依靠国家财政加大投资解决，而是需要创新城镇化金融资金发展模式，PPP模式以一种政府与社会资本合作项目融资的模式能有效解决上述新型城镇化建设中的金融困境。
    
        1. PPP应用于新型城镇化建设的关键问题。PPP模式(Public—Private—Partnership)从广义上来说即公司合伙，根据项目的不同，PPP模式有不同的理解和作用，一般泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；从狭义上来说PPP模式仅指政府与社会资本合作项目融资的模式总称。PPP模式最早于1982年由英国政府提出，随后迅速在美、德、澳、法、西班牙等发达国家和地区获得肯定和应用，并逐步建立起其优势地位，目前国外的PPP模式已经达到了较高的发展水平。我国采用和实施PPP模式的起步时间较短，目前尚未达到成熟的水平，PPP模式在中国既有奥运会的鸟巢会场、北京四号地铁线路项目建设的成功经验，同时也有吉林污水处理项目的失败案例，但是我国新型城镇化建设应用PPP模式的还不多见。因此，在采用PPP模式解决我国新型城镇化金融困境问题上，我国要虚心学习各国PPP模式发展的经验和国内PPP模式成功的案例。根据国际经验和国内成功案例，要建立和运行PPP模式，必须密切关注以下三个问题。
    
        第一，明确PPP模式的适用范围。必须明确PPP模式并非适合所有的建设项目，它具有求利性、准备时间长、运营时间长的特点，若与之相违背则超出了PPP模式的使用范围，不应再盲目套用。一般来说，PPP模式较常被应用在类似于公路、铁路、污水处理、电信设施等基础设施的建设领域，在欧洲它也被应用在能源供应、环境、国防等公共服务的建设领域，但这需要较高的PPP模式发展水平。
    
        第二，有效公私合作制度。在PPP模式中，公方和私方既互为监督关系，又互为承担风险的共同体。项目私方为追求利益，更多关注整个项目中成本开支的问题，对于存在的各种缺陷都能及时做出调整。公方作为监管方，对项目建设的进度、质量都将进行严格的把关，以保证项目又好又快地完成并投入使用。PPP模式从设计到执行具有运营期长、资金总量大、风险诱因复杂等特点，因此，在项目中合理分配项目风险是成功的重要因素，公私双方应尽可能在风险控制力强的方面充分发挥自身优势，建立有效的公私合作机制。
    
        第三，政府部门和金融环境缺一不可。一方面， 对于PPP模式来说，政府部门的作用至关重要，一般政府部门作为项目发起人，既要保障项目的合法性，又要及时地调整管理手段，以配合PPP模式的运行需要。目前，国际上已经有将近10个国家为PPP模式建立了专门的法案，以保证它的顺利开展。另一方面良好的金融环境也是PPP模式顺利开展的关键要素，特别是专业化机构的建立和金融人才的吸收。2000年起，英国就率先建立了合作伙伴关系组织（PUK），以支持和推广PPP，随后澳大利亚、美国也相继建立合作组织为政府提供PPP项目技术援助和评估服务，但是目前尚未成熟的PPP模式在中国更多被简化为政府提供土地和发展机会，联合财团提供资金、技术、规划、设计和施工这样一种简单的合作方式。孟春（2014）指出PPP模式并不是简单的一种模式理念，它是检验一个国家政府执政能力、市场化水平的重要标准。因此，我国城镇化建设应用BP模式须避免陷入此种简单合作误区。

        2. PPP模式在新型城镇化建设中的运作模式。虽然目前国内PPP模式已经得到了广泛肯定，但是距离成熟还有一定距离，所以PPP模式如何应用于新型城镇化建设还值得探讨。一般来说PPP模式运作方式主要包含三类：外包、特许经营和私有化，其中每类又可以细分出一些具体模式，如表1所示。
       
        从外包、特许经营到私有化经营，PPP模式的公有程度逐渐降低，不同的模式有不同的侧重点和风险，在新型城镇化建设中可以相互结合灵活运用在不同项目中。2015年4月，由国家发展改革委员会等六部委联合颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》提出鼓励支持产业基金等形式提供特许经营资金，因此，PPP模式与中国产业基金的结合或许将成为基础设施和公用事业发展的重要模式，也可能成为我国新型城镇化建设的重要PPP模式。
    
        3. PPP产业基金在新型城镇化建设中的可行性及运作流程。PPP产业基金具有降低融资成本、延长基金期限、丰富基金支持形式、回报机制合理、退出机制完善等优点，是在PPP模式基础之上的优化升级。PPP产业基金目前已在国内多个项目中应用实施，如2015年4月，河南首个国字号产业投资基金——中原航空港产业投资基金正式成立，300亿元的项目资金与产业基金接轨；2015年5月，国内首支千亿规模的中国城市轨道交通PPP产业基金签约诞生。
    
        首先，新型城镇化建设中的PPP产业基金应当在制度设计上明确基金的设立形式、募集对象、投资对象及退出方式等几个重要的方面。一般来说常见的基金形式主要有公司制、契约型、有限合伙制三种，根据国际经验，有限合伙制因其灵活的组织方式而普遍受到各界的认可，成为主流的基金形式，根据我国国情，有限合伙制更加有利于对人才的吸收和利用，风险和利益相对来说更为可控和对称，因此PPP产业基金选择有限合伙制将更加有利于基金的实际运作。PPP产业基金的募集对象将是社会大众，一旦成为合伙人，则将享受分红的权利，但也应承担相应的有限责任。资金募集后将主要用于与新型城镇化建设相关的基础设施建设及公共服务事业当中，即为基金的投资对象。PPP产业基金的推出模式具体有三种，分别是项目清算、股权回购或转让、资产证券化，都是保障投资人较快获得回报的方式，在基金稳定的基础上，可以打破原有新型城镇化建设投资中回报时期长的问题，以此来吸收更多具有可能性的社会资金。

        其次，PPP产业基金天生的逐利性比PPP模式的一般项目更为强烈，因此无论是对投资项目的筛选还是在技术、人员、市场的配置上有着更为严格的要求。通过政府部门的引导，产业基金能以更多样的形式对PPP项目进行支持，例如资金补贴、项目奖励和资本金支持等等，并以此营造良好的金融环境，促进PPP项目顺利运行。另外，政府单位借助PPP产业基金优秀的技术经验和对风险的控制力，将更进一步优化新型城镇化中的基础设施建设和公共服务建设。

        一般来说当有确定并且可行的投资项目以后，PPP产业基金的运作将从选择合作企业首先开始，参与PPP项目的合作企业（社会资本）必须按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的规定通过参与公开招标、竞争性谈判等形式进行筛选，这将关系到项目股权的构成，随后合作双方达成参与协定成立项目公司（SPV）。在项目的运营管理过程中，PPP产业基金有权根据项目的实际需要募集前期不足的资金，以保障整个项目的顺利进行，除此之外，PPP产业基金的回购和退出工作也可以在这个阶段完成。项目结束后项目公司所持有的项目经营权和所有权应当全部移交给政府部门，并准备和配合资产评估，以保证整个项目的后期质量，如图1所示。      
        具体的产业基金运作模式将根据项目发起人的不同进行分类，其主要的运作模式可以分为三类，第一类项目发起人为政府单位，其基金由私有公司和金融机构组成的母基金、地方政府、金融机构共同组成，项目中地方政府将作为劣后级，承担项目中的主要风险，成为隐形担保。第二类项目发起人由金融机构和地方国企共同组成，项目中以金融机构作为优先级，起到主导的作用。第三类项目发起人则是有建设运营能力的实业资本，基金将由基金公司、指定国企及发起公司共同组成，基金公司作为优先级而发起公司为劣后级，地方政府则以签订财政补贴协议的方式出现在项目中。
    
        三、PPP 模式应用于新型城镇化建设的建议

        PPP模式对于我国新型城镇化建设中金融困境解决的意义不容小觑，不仅有利于提高社会资金的投资积极性、解决金融效能低和资金来源单一的困境，还能汇集技术和金融人才、解决政府工程效率低的问题。各地区的新型城镇化建设应积极采取PPP模式灵活的运作方式。

        1. 完善城镇化PPP模式的激励机制，提高社会资金的投资积极性。与政府资金相比，社会投资主体更多地考虑资金的回报时间、收益的稳定性等内容，以往城镇化建设因为短期回报差、进入门槛高等问题使得社会资金不愿意或不能够进入新型城镇化建设的投资领域，而PPP模式的介入使得这一现状发生了根本性的改变。PPP模式追求长期稳定的收益，可有效平衡短期和长期收益，且与传统的银行贷款相比具有门槛低、效率高、资金量充裕的优点。因此，新型城镇化项目在选择具体PPP模式时，应注意协调项目的公有性和社会资本的活跃度之间的关系，建立和健全新型城镇化PPP模式的激励机制，完善政府投入的预算约束和管理机制、政府与投资方的利益共享机制和风险承担机制以及公共竞争机制等。

        2. 完善城镇化PPP模式的法律法规，发挥商业银行、金融机构的资源配置作用。在新型城镇化建设的金融困境中，商业银行、金融机构的资源配置作用失效、资金来源单一的问题极为鲜明。国家公布的《国家新型城镇化规划(2014—2020)》中，涉及到新型城镇化的发展目标包括人口城镇化率、社会医疗、住房、失业保障、污水处理等基础设施以及资源环境使用比重等多个方面，多方位的建设目标和快速增长的投资预算，使得政府财政压力增大。采用PPP模式后通过债权融资和股权融资方式将风险和收益合理匹配，能充分发挥商业银行和金融机构的资源配置作用，但这种市场化的配置功能需要国家的法律法规保障。国家应明确新型城镇化建设中PPP模式的各方权利与义务、风险承担、违约责任和损失赔偿等具体机制，从制度上规范城镇化PPP模式的投资，避免政府推诿责任，为社会资本创造更好的投资环境，也使新型城镇化项目在短期内便可以快速筹集到资金，加强对财政收入的重新规划和利用，以争取最大的资源利用率。
    
        3. 大量吸收技术和金融人才，提高我国PPP融资支持城镇化建设的工程效率。PPP模式所带来的不单单是金融活动上的改革和转变，还对整体提升政府工程效率提供了帮助。与单纯的融资方式不同，PPP模式除了吸收资金以外，为了保证自身收益的稳定和长期有效，广泛汇集和吸收技术和金融人才也是必不可少的重要条件。与传统的政府单方面操作相比，这些人才的吸收将大大改善原本政府工作效率低、人员配置不够专业的问题，不但可以保证自身利益的最优化，还能提升整体的服务质量和产品更新速度。作为政府部门，则可以真正退居到整体统筹规划的位置，有效地实现监管机制，提升社会管理的综合水平。
 
        参考文献：
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        〔责任编辑：惠国琴〕