20 世纪90 年代以来，中国社会经历了快速城镇化过程，城镇化年均增长率超过1%。中国科学院发布的《2012 年中国新型城市化报告》显示， 2011年中国城镇化率已达到51. 3%，城市人口占总人口的比例超过农村地区，城市成为中国经济社会发展的主导区域［1］。按照美国城市地理学家诺瑟姆关于城镇化三阶段的划分，中国仍处于城镇化加速发展阶段，城镇化快速发展的趋势仍将持续一段时间，预计2020 年城镇化率将达到60%左右， 2030 年将达到70%，届时城市人口将会增加3 亿多［2］。考虑到庞大的人口基数，联合国《世界城市化展望( 2011) 》显示，中国正在经历着人类历史上速度最快、规模最大的城镇化进程。由于中国城镇化所用时间与西方发达国家相比大大压缩，这也为中国继

续推进城镇化带来了巨大的风险和挑战。

    伴随着快速城镇化过程，中国城乡发展呈现加快融合的态势，各种生产要素尤其是土地要素的流动日趋显著。土地作为一种不可替代的自然资源，不仅具有市场价值，还具有生态价值和社会价值［3 － 4］。在快速城镇化背景下，市场价格机制与竞争机制共同作用，边际收益较低的农地利用向边际收益较高的建设用地利用转化，农地的市场价值在转化过程中显化并随之提升，升值空间中的利益角逐愈发激烈，可能引发一系列经济安全问题( 经济过热或低质量经济增长) 。同时，农地资源的生态保育和社会保障等非经济价值随之损失，进而可能产生生态安全和失地农民的社会安全问题［5 － 6］。20 世纪80 年代中后期以来，中国政府采取了一系列实践行动，以期改善经济发展与资源利用的“两难”困境，并致力于解决城镇化进程中的土地利用安全问题，如: 制定了土地管理法、基本农田保护条

例，实施了耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制，等等，但这一系列的政策、法规和制度安

排并没有达到预期的实施效果［7］。国内外许多学者研究表明: 虽然这些政策的干预空间和措施的影响都发生了显著的变化且不断完善，但这些建立在没有交易成本、结构刚性和理性的完美的市场基础上的“最优”政策建议，不能在现有能力下有效实施，更甚之，可能蜕变为滋生腐败的土壤［8 － 9］。如何利用土地政策的调控作用协调经济发展与生态和谐、社会安定的关系，以拓展土地调控政策回应社会转型、结构变革和可持续发展的理论视野，并实现城乡土地资源配置的经济效率、社会公平和福利的最大化，这已成为快速城镇化发展阶段土地政策调控研究的重点问题。
 

1 快速城镇化、土地利用安全与政策调控:一个分析框架
 

1. 1 土地利用安全的内涵界定

2. 1 快速城镇化进程中的土地利用经济安全问题

    土地利用经济安全强调土地资源保障经济持续健康发展和经济综合实力提升的状态或能力，具体体现在土地利用数量、质量、结构和效益的健康状态。中国已进入工业化中期、城镇化快速发展阶段，城市的外延式扩张引发了土地利用的急剧变化，土地经营风险增加、土地利益冲突加剧，表现在: ( 1) 建设占用耕地数量逐年上升，土地利用效率低下。国土资源部数据显示: “十五”期间全国耕地面积净减少616 万hm2，其中不可逆转性的建设占用耕地219 万hm2①。而新城新区土地资源浪费严重，土地利用效率低下、开发模式粗放，全国城镇规划范围内闲置土地107. 93 万亩②，土地占而不用现象严重。( 2) 城市土地利用结构不合理，二三产业用地比例失调。据《城市用地分类与规划建设用地标准》，城市用地结构中工业用地占10% ～ 15%; 而全国55 个城市调查显示: 工业用地比例高出上述标

准10 个百分点以上③，远远超出正常水平。( 3) 土地经济利益角逐激烈，土地违法用地数量增加。农地转用巨大的级差收益使得相关利益主体竞相参与土地利益角逐，甚至不惜采用违法手段。据国土资源部2008 年数据显示: 卫星遥感图片执法检查的172 个城市中，有46 个城市违规违法占用耕地，违法违规占用耕地比例达14. 4%④。城镇化快速增长模式与地方政府急功近利的土地经营策略，加剧了城市土地经营的风险，为土地利用的经济安全留下隐患。
 

2. 2 快速城镇化进程中的土地利用生态安全问题

    土地利用生态安全强调土地资源保障生态环境系统稳定性和良性循环的状态或能力。土地作为一种生态系统类型，其生态系统服务价值远远超过显化的土地经济价值。在快速城镇化背景下，区域产业转型、人口增长迁移等因素引起剧烈的土地利用变化，由此产生生物多样性改变、环境污染等一系列生态环境问题，区域生态环境承载力面临挑战，表现在: ( 1) 耕地占用数量逐年攀升，耕地生态效益流失。据国土资源部数据显示: 1990 年以来，绝大多数年份全国新增建设用地都在1% 以上; 在每年新增的建设用地中，来自耕地的面积平均为53%⑤，耕地所保有的气候调节、水土保持、生物多样性维护等生态效益流失。( 2) 城市生态绿地数量较少，建成区绿化覆盖面积比例较低。据《城市用地分类与规划建设用地标准》，城市用地结构中绿地占用比例为10% ～ 15%; 而全国55 个城市调查，绿地占用比例低于上述标准3 ～ 10 个百分点⑥; 全国城市建成区绿化覆盖率为38. 62%，低于世界宜居城市平均水平⑦。( 3) 城市生活和生产导致大量“三废”物质集聚，城市生态环境污染严重。据2014年农业部数据显示: 全国固体废弃物堆存占地和毁田200 万亩，受污染耕地约1. 5 亿亩，合计约占耕地总面积1 /10 以上⑧。城市快速发展打破了原有区

域生态系统平衡，生态系统内外物质循环与能量转化功能遭到破坏，生态系统稳定性面临考验。
 

2. 3 快速城镇化进程中的土地利用社会安全问题

    土地利用社会安全是指土地利用后果对社会需求的满足程度及产生的政治社会影响，强调土地利用维护产权主体的各项权益、保障社会和谐稳定的状态或能力。土地承载着生产和保障的双重功能，随着快速城镇化进程，这种双重功能正在逐步演变为“保障重于生产”。而城乡土地利用过程中相关主体( 失地农民、城市居民) 的土地权益与社会

福利并未得到有效保障，表现在: ( 1) 失地农民数量不断增加，土地纠纷及其社会冲突频发。国土资源部提供的数字表明: 2007 年上半年群众反映征地纠纷、违法占地等问题占信访接待部门受理总量的73%，其中40%由征地纠纷引发，这之中又有87%反映征地补偿安置问题⑨。简单的货币安置补偿方式和过低的补偿标准无法解决失地农民的生计问题，有限的征地补偿费一旦用完失地农民就可能陷入困境，甚至成为社会不稳定因素的来源。( 2) 城镇公共设施用地规模不足，无法满足城镇人口增长的需求。据《城市用地分类与规划建设用地标准》，城市用地结构中公共服务与公共设施用地比例为5% ～ 8%; 而对全国55 个城市的调查，公共服务与公共设施用地占用比例低于上述标准1 ～ 3 个百分点⑩。城镇公共设施用地应根据城市性质、人口规模和设施功能定位进行统一协调安排，但目前城镇

公共设施用地规模尚未满足日益增长的城镇人口需求，土地的社会保障与社会福利功能未能在城镇化进程中得以显现。
 

3 政策调控视角下的土地利用安全问题溯源
 

3. 1 政策调控准备: 政策目标择定的双重模式与协调困境

    政策调控目标的择定，往往取决于政府对所肩负的政治目标和经济目标的理解。经济目标遵循效率优先原则，以排他性和可转让产权结构为核心，追求资源配置效率的提高; 政治目标基本不受效率优先原则约束，主要表现为对社会效益和福利最大化的追求。难点在于如何在政治目标与经济目标的权衡中作出决择，并进行有效的协调。中国快速城镇化发展阶段，城市政府的绩效考核往往以经济发展状况作为衡量的核心指标; 基于此，土地政策调控目标的择定也倾向于向经济目标考量。一方面，政府依赖于土地财政拉动GDP 的增长，忽略了土地规划和耕地保护的控制作用，采取非理性的供地方式换取经济效益的提升; 另一方面，政府忌惮于土地生态效益与社会效益的负面影响，也关

注日益严峻的生态环境问题以及由土地纠纷引发的社会冲突。个体理性与集体理性的冲突，经济效益与生态、社会效益的权衡，均使得政府对资源配置的“权威性”陷入一种尴尬的境地。如何实现政治与经济目标的协同共进，仍是土地政策调控亟待解决的难点问题。
 

3. 2 政策调控传导———经济规制: 经济利益角逐与政策工具的适应性变化

    在政策调控的传导机制中，通常由多种变量引发政策框架的变化，如: 价值观的进步、风险的分担、交易费用的减少、外部性的扭转，等等，而其中最有力的影响因素是利益的产生和促进作用。城镇化进程伴随着农地资源从农业部门转向非农业部门的转移，其本质是对土地利益的重新分配和调整。农地非农转用巨大级差收益的存在，使得相关利益主体竞相参与利益角逐。土地要素的稀缺性导致要素价格急剧攀升，相关利益主体之间收益分配的公平性问题愈发重要。与之匹配的经济规制政策能否形成有效的收益分配机制，成为城镇化快速发展阶段土地利用经济安全问题的关键所在。但目前的政策体系仍旧沿用已有的“行政主导为主、经济调节为辅”的政策调控框架，这种以计划性

指令、行政性命令为主的政策工具框架越来越不能适应新的市场经济形势的要求，不能根据市场价值规律和供求关系的变动有效的配置资源，使得收益公平性和主体权益得不到有效保障。
 

3. 3 政策调控传导———生态规制: 生态环境恶化与

    政策工具供给的滞后性政策调控传导机制根据政策环境的要求提供政策工具的供给，并根据政策环境的服务信号进行政策价值取向和政策工具的选择; 及时有效的政策供给往往能够带来政策调控效率的提升。中国城镇化快速推进时期，计划经济向市场经济转型的过渡阶段，资源配置的市场机制建设刚刚起步，市场结构的二元性特点、市场定价机制的行政化色彩，均使得市场体系难以形成有效的资源配置自动均衡机制。土地作为一种重要自然资源，不仅具有经济价值，还具有环境维护、生态保育等生态价值; 尽管土地带来的生态效益为整个社会所享用，但是因市场特性和评估技术的缺陷，生态环境效益表现为一种隐性的土地价值，未能在市场上以货币形式显化出来，致使土地资源的生态效益流失，生态环境恶化。中国城镇化进程中的生态规制政策起步较晚，发展过程中表现出政策供给的滞后性态势，政策的颁布总是以补救性的方式登台，缺乏对土地生态环境状况的前瞻性设计和预警性判断，政策供给

的滞后性增加了土地利用生态安全的不确定性和风险。

3. 4 政策调控传导———社会规制: 社会冲突频发与

    政策工具的片面化倾向政策内涵的完整性与政策价值取向的公平性是保证政策传导机制稳定运行的基础，也是政策体系良性运行和协调发展必不可少的条件。社会规制政策具有与平等和不歧视相连的特殊属性，其保有的奉行社会公正与社会公平的基本原则，是其配置土地资源以实现社会福利最大化的利器。中国土地产权制度不完全情况下，中央政府主导、地方政府操纵的“征用制+ 批租制”土地利用模式，与工业化高速发展、城镇化空间扩张、经济运行行政化等因素叠加发酵，加重了城市土地供给的稀缺性矛盾，土地供应环节的多重利益冲突频发，失地农民的权益保障与利益补偿诉求、城镇居民的土地福利维护与公益用地需求，都淹没在城镇化快速发展阶段的土地经济效益追逐中。而现行的中国社会规制政策受制于土地产权初始条件的缺陷，不能充分的界定和全面的考量土地利用相关主体的权利和义务，政策内容无法涵盖政策问题本身的全部内容，政策调控工具存在某种程度上的公平价值缺失

和偏差，在政策的实施中难免表现出政策工具的片面化倾向。
 

3. 5 政策调控反馈: 政策实施路径的线型劣根性反思

    中国土地政策调控的实施具有自上而下的线型结构特征，地方政府在城镇土地开发利用中发挥重要的推动作用。在政府主导型城市土地利用模式中，土地政策制订、安排与执行均具有自上而下的计划指令性特征，政府部门既是政策的制订者与行政监督的执行者，又是经济行为的所有者与受益者，城镇土地资源开发、供应、利用、分配的整个过程中，市场与社会参与度均不足。一方面，地方政府在土地供应市场具有垄断的决策权，无论在土地征用市场还是土地一级市场，均由地方政府作为产权控制主体，现行制度安排赋予地方政府在土地供应中的绝对垄断地位。另一方面，地方政府在土地增值收益上具有绝对的分配权，而农村集体组织和农民由于缺乏谈判权与协商权的保障，只能被动接受最终的收益分配方案。这种自上而下、缺少足够“回应性”的单向度政策实施路径，降低了政策的执

行效力，增加了土地利用安全的治理难度。
 

4 基于土地利用安全视角的政策调控优化路径选择
 

4. 1 政策调控准备: 政策调控目标的秩序化重构

    土地利用安全的政策调控核心是建立城乡土地资源配置的良好秩序，确保城乡土地资源的可持续利用。基本点是利用政策的调控作用，显现土地的社会价值和生态价值，引导土地使用者集约使用土地，协调相关主体之间的利益分配关系，促进土地资源的优化配置，实现城乡土地利用的经济效率、社会公平和福利最大化。基于此，对政策调控目标进行秩序化重构: ( 1) 以城市土地利用的科学发展观为指导，改变唯经济增长论的政绩评价体系，实施“绿色GDP”绩效考核。( 2) 合理分配中央政府和地方政府的财权和事权，建立激励相容的地方政府绩效考核标准，着力解决地方政府土地财政依赖问题。( 3) 充分发挥市场机制作用，改变以“大量消耗资源、严重污染环境、过度依赖土地扩张”为主要特征的粗放式、传统城镇化模式，实施以集约、智能、绿色、低碳为主要特征的新型城镇化道路。
 

4. 2 政策调控传导: 经济规制政策的适应性调整

    经济规制政策的选择应适应经济社会环境的阶段性变化要求。中国城镇化进程中的土地利用经济规制应根据现阶段社会经济发展状况和土地利用特点，适时调整政策工具的类型框架，促进城市土地的合理利用和资源优化配置。政策工具的适应性调整内容包括: ( 1) 建立土地收益分享机制。让政府、集体、土地开发商和失地农民均能分享到

土地城镇化成果，充分保障农民权益。( 2) 设置土地交易税。纠正土地市场价格低于社会价格的缺陷，并利用这部分税收弥补被市场忽略的农地社会价值和生态价值。( 3) 开征土地闲置税。对闲置开发用地征收土地闲置税，规定期限外实行累进制，超过最高规定期限可收回土地并加以处罚。( 4) 抽取一定比例的土地增值税。将土地增值税作为地

方政府的财政收入，以解决地方政府的土地财政依赖问题; 同时也为集体经济组织留足部分土地或资产发展集体经济，以此解决部分失地农民的就业和生计问题。
 

4. 3 政策调控传导: 生态规制政策的前瞻性设计

    生态规制政策的设计应具备前瞻性特点，即政策设计建立在土地可持续利用的前提下，提前制订适应未来生态环境要求的土地调控政策。内容包括: ( 1) 编制土地生态功能区划，实施土地生态保护规划。以生态学规律为指导，规划土地生态系统的合理利用类型和结构，因地制宜的确定生态用地保护与建设指标，保证生态用地的数量和质量; 提高土地生态系统的生物生产能力，促成土地生态系统的良性循环。( 2) 强化耕地资源保护，提高土地生态功能。严格执行土地用途管制制度，注重耕地数量和质量的双重提高; 加强农地利用环境保护，减少耕地资源污染和撂荒，提高土地生态功能。( 3)加大土地生态建设的投入，建立生态补偿机制。确立反映土地生态价值的补偿机制，让土地生态保护成果的受益者支付相应的费用，从而解决土地生态产品“搭便车”现象，激励相关主体开展土地生态保护。

 

4. 4 政策调控传导: 社会规制政策的公平性改良

    社会规制政策的实质是对社会价值的权威性分配，着眼点在于通过政策的调控作用解决社会问题、促进社会安全、改善社会环境、增进社会福利，其实施过程必须建构公平性的理念和原则，以确保政策调控对资源配置的合理性和公正性。土地社会规制政策的公平性构建内容包括: ( 1) 建立失地农民保障基金。通过土地换保障的制度安排，将土地经营权转让的差额收益、征地补偿的部分经济收入，纳入失地农民的社会保障基金，开辟相对稳定的、制度化的保障基金来源渠道。( 2) 建立失地农民发展基金。评估土地发展权价值，将发展权价值预留为专项基金，用于失地农民的就业、创业和生活安置。( 3) 建立流动人口财政转移支付制度。在流动人口输入城市和输出城市建立横向财政转移支付制度，保证其享受城市公共产品的份额，促进城市公共服务均等化。( 4) 协调城市公益性用地比例，确保公共设施用地的数量与规模，保障城市居民对公共服务用地的基本需求。
 

4. 5 政策调控反馈: 政策实施路径的网络化布局

    网络化结构是一种由政府部门、公民社会部门、私营部门组成的多中心制度安排，改变原有的单一向度的线形治理模式，逐步实现由政府管理、市场机制和市民社会多元主体参与的政策实施过程。政策调控过程的网络化结构布局分为: ( 1) 合理界定政府与市场的边界，增强城镇发展动力。城镇化是资源要素按市场规律自发聚集的过程，应充

分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，增强城镇化发展的市场动力，防止地方政府过度介入城镇化土地利用进程。( 2) 建立政府、社会公众、私营部门之间的沟通和协调机制。打破计划经济遗留下来的条块分割管理模式，通过协调分工与合作共同制定和执行土地调控政策，调节城市土地资源的配置与利用，实现土地资源的优化组合和最佳效益。( 3) 搭建政府、社会、公民协作治理的制度化平台。重构政治家、专家与社会公众之间的权力关系，打破政治家、专家对政策制定的垄断，将技术和风险决策置于参与性协商民主控制之下，完善公众参与的制度化渠道。

【注释】

①赵可，张安录，马爱慧． 中国1981 － 2007 年经济增长与城市建设用地关系分析［J］． 资源科学， 2010( 12) : 17 － 25．

②夏珺． 全国城镇“撂荒”土地近四百万亩［N］． 人民日报， 2005 － 06－ 20．

③④⑤牛凤瑞，潘家华． 中国城市发展报告［M］． 北京: 社会科学文献出版社，2009．

⑥⑦国土资源部． 2007 年国土资源公报［EB /OL］． http: / /www.mlr.gov.cn /，2009 － 12 － 15．

⑧国家林业局． 2011 年中国国土绿化状况公报［EB /OL］． http: / /www.forestry.gov.cn /，2012 － 3 － 12．

⑨农业部． 关于全国耕地质量等级情况的公报［EB/OL］http: / /www.moa.gov.n / govpublic /，2014－12 －17．

⑩林勇刚． 城市土地利用社会效益评价指标体系［C］． 2008 年中国土地学会学术年会论文集，2008－11－20．

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