中国城镇地域治理体系现代化转型研究时间： 2022-11-13信息来源：《经济纵横》2022年第10期 作者：杨开忠，董亚宁 责编：
摘要：城镇地域治理是城镇治理的基础性内容，对推进城市治理体系和治理能力现代化、优化国土空间布局、推动新型城镇化和城乡融合发展、实现区域协调发展，都具有十分重要的战略意义。本文根据城镇作为形态地域、行政地域、功能地域在城镇治理中的地位和作用，将城镇地域治理分为三种模式。在此基础上，比较系统地梳理了新中国成立以来中国城镇地域治理模式的演进历程，分析了当前城镇地域治理模式面临的问题，提出了未来中国城镇地域治理体系转型的战略方向和路径。关键词：新型城镇化；城镇地域治理；城镇生活圈；城乡融合发展
城镇作为人类最伟大的发明，是空间开发保护的中心地和动力源，中心性是其本质特征。城镇中心性由城镇集聚的人口数量和人的能力多样性共同决定，因而，城镇可以一般地定义为人口密度较高、职能较强的节点状地域。从这一定义来看，经济学把城镇定义为在相对较小面积内聚居了大量人口的地理区域、地理学将城镇定义为在相对较小面积内聚集了大量建筑的地理区域。不过，无论定义怎样不同，城镇是具有相对统一性的聚集地域实体，是确定无疑的。在这个意义上，城镇地域是人们观察、分析和治理城镇的共同基础。
按照相对统一性不同，城镇地域一般分为形态地域、行政地域、功能地域三类。其中，城镇形态地域是内部单元之间建筑景观形态相对一致且空间连片的地域，也称城镇景观地域；城镇功能地域是以特定城镇形态地域为核心、内部单元之间日常生活功能联系相对紧密的地域，可称为城镇生活圈；①城镇行政地域是实施统一市政管理的地域。在我国，城镇行政地域分为建制市和建制镇。根据不同类型城镇地域在治理体系中的地位和作用，城镇地域治理体系可分为城镇形态地域驱动、城镇行政地域驱动、城镇功能地域驱动三种模式。推进城镇治理现代化是国家治理现代化面临的重要理论和实践问题。城镇地域治理在城镇治理中具有战略基础地位，本文试图比较系统地梳理中国城镇地域治理模式的演变历程，分析当前城镇地域治理模式面临的问题，提出未来中国城镇地域治理现代化转型的方向。
经过70余年的发展，中国城镇化水平大幅提升，已经由乡村中国转变为城市中国。随着乡村中国向城市中国的转变，中国城镇地域治理模式发生深刻变迁，先后经历了形态地域驱动型治理模式和行政地域驱动型治理模式。
（一）形态地域驱动型治理模式
我国的城市建设发展具有悠久的历史，西安、洛阳、开封等古代都城都曾享誉世界，但直到清朝末年才开始借鉴西方国家经验，依据城镇形态地域设置建制市、建制镇。从新中国成立初期到20世纪80年代早期，我国城镇化水平较低，城镇地域治理采取了依据城镇形态地域设置建制市、建制镇的做法，即形态地域驱动型治理模式。这一模式的逻辑是：先确定城镇形态地域，后“切块设建制市（镇）”，按照一定标准、依据城镇形态地域设置城镇行政地域，并划分城市规模类型、确立城镇发展方针。具体来说，首先，划分城镇形态地域。新中国成立初期，为便于计划、统计和业务计算，我国于1955年颁布了第一部城乡划分标准。该标准遵循城镇本质特征，扬弃近代中国城乡划分，借鉴国际经验，依据人口规模、非农性质，在将设置市人民委员会的地区视为“城镇”的同时，将县级以上人民委员会所在地及常住人口在2000人以上且居民50%以上是非农业人口的居民区划为“城镇”。由于市镇范围延续了历史上形成的城镇形态地域范围，这一划分基本反映了城镇形态地域实际界限，切合城乡分治实际。其次，切块设市（镇）。从1955年和1963年设市（镇）标准可知，其中，聚居人口10万人以上或不足10万人但由省领导的重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区的城镇可设市，县级或以上地方国家机关所在地、不是县级或以上地方国家机关所在地但人口在2000人以上的聚居地、由县领导的工矿基地、少数民族地区聚居人口不及2000人的工商业居民集中地可设镇。再次，划分城市规模类型。为合理引导城市发展，1955年，国家建委《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》首次划分大、中、小城市，规定人口在50万人以上为大城市、20万人~50万人为中等城市、20万人以下为小城市；1980年，国家建委《城市规划定额指标暂行规定》进一步将人口在100万人以上的城市确定为特大城市，在此基础上逐步形成了系统的城市发展方针——“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。
（二）行政地域驱动型治理模式
20世纪80年代中期以来，我国城镇地域治理主要采取城镇行政地域驱动的治理模式。这一模式的逻辑是：先基于整个行政区改设建制市、建制镇，确定城镇行政地域；后按照一定标准在建制市、建制镇管辖范围内识别城镇形态地域、城镇功能地域，并依据市管辖范围内城市形态地域人口多少划分城市规模类型、确立城市发展方针。具体表现在以下几个方面：
第一，基于整个行政区改设建制市。一是整个行政区改建制市。这既包括整个县、整个地区改市，也包括整个县改辖区和整个县纳入市管辖。其中，1997年之前，城镇行政地域主要采取市管县、县改市的模式；1997年之后，设市工作基本暂停，城镇行政地域主要采取将市管或市周边的县/县级市改为市辖区的调整方式。仅2010—2020年撤县设区共147次，其中超大、特大城市撤县设区共36次，占所有撤县设区的比重为24.49%，北京、上海、广州、深圳等均已实现“无县”城市；撤县设区涉及人口规模约2800万人，除东莞市、佛山市外，行政区划调整成为超大特大城市晋级和人口规模扩张的重要因素，甚至构成重庆市、成都市、天津市、济南市、郑州市、昆明市、大连市等不少城市规模晋级的决定性因素。二是基于整个行政区属性指标确定设市标准。1997—2016年基本暂停设市工作，但从1984年、1986年和1993年设市标准看，整个行政区非农人口占比、财政经济水平、人口密度成为重要衡量指标。2016年设市工作重启，从同年5月出台的设市标准看，进一步增加了基本公共服务、资源环境和基础设施指标。
第二，基于建制市并走向以实际建设为依据划分城市形态地域。1999年，国家统计局《关于统计上划分城乡的规定（试行）》明确了城市即建制市的市区范围，但市区因包括不少农村地域而大于城市形态地域的实际范围。为此，2006年国家统计局发布的《关于统计上划分城乡的暂行规定》，以市辖区、县级市、县和街道、镇、乡的行政区域为划分对象，以民政部门确认的社区、居民委员会和村民委员会辖区为最小划分单元，以实际建设为划分依据，进行城乡划分，其中，统计上的城市即为建制市的城区。在这里，所谓实际建设是指已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施。2008年，结合两年来实施经验对该规定进行了微调，形成国务院批复的《关于统计上划分城乡的规定》。虽然城区在一定程度上受到设置建制市松紧的影响，但总的来讲，至2008年我国城市形态地域概念基本形成。
第三，依据建制市范围内各个城区的规模总和划分规模类型。在“十五”计划起实施大中小城市和小城镇协调发展新方针的基础上，2014年，《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》规定以城区常住人口为统计口径将城市划分为五类七档，大幅度提高了特大、大、中、小城市门槛标准，并设置超大城市类型。
第四，以中心建制市为核心设置城市生活圈。20世纪90年代初以来，作为城镇功能地域的城市生活圈逐渐受到理论界关注，进入21世纪以来更是成为城市与区域发展研究热点之一。2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”，标志着城市生活圈概念首次进入中央文件。“十三五”规划纲要提出“超大城市和特大城市要强化与周边城镇高效通勤和一体发展，促进形成都市圈”。2019年，《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。“十四五”规划纲要首次把建设现代化都市圈作为国民经济和社会中长期发展的重要任务。然而，在行政地域驱动的治理模式下，现行都市圈无不以整个建制市为中心核来设置。如南京、福州、成都、长株潭、西安都市圈的中心核分别是南京市、福州市、成都市、长沙市、西安市整个行政地域，而非主城区。
行政地域驱动型治理模式有利于保障城镇化的资源需求，因而，城镇化水平提升与撤县设市（区）明显关联。实施行政地域驱动型治理模式是改革开放以来我国城镇化高速发展的重要动因，但这种模式一定程度上对乡村发展和城市内涵式发展形成障碍，是城乡差距扩大和城市外延不合理扩张的重要诱因。进入新时代，行政地域驱动型治理模式局限性日益凸显，已难以有效治理城镇规模分布、城镇形态地域增长和城镇生活圈化发展。
（一）难以有效描述、分析和管理城市规模增长
在行政地域驱动的治理模式中，作为城市形态地域的城区是基于市辖区和不设区的市政府驻地划分的，城市规模是指建制市范围内各个城区人口的总和。这可能导致两方面的问题：
首先，城市规模相当程度依赖于建制市行政区划分。我国建制市幅员大小和所辖区县数量高度异质，城市规模会因此而产生差异。在行政地域驱动的治理模式中，设区的建制市城市规模依赖于市辖区多少，市辖区越多，城区数量越多，城市规模越大。于是，为扩大城市规模，一方面，各建制市千方百计推动辖县改区。显然，这一过程中一些市可能相对成功；另一些市可能相对不成功；相对越成功的市城区数量就会相对越多、城市规模就会相对越大，相对不成功的市即使城市形态地域相对发达，其城市相对规模也会较小。另一方面，各市普遍倾向于争取在既定幅员内划设更多区县或争取合并周边区县。同样，这个过程中相对成功的市的城市规模可能会相对较大。城市规模对建制市行政区划的依赖意味着城市规模并不一定会客观反映城市形态地域发展实际水平，各个市的城市规模大小并非总是可比的，依据并不一定客观的城市规模去划分城市规模类型，以及观察、分析、因应城市问题是不太合乎实际和公平原则的。以成都、武汉为例，根据第七次全国人口普查，成都市城区人口为1334万人，属于超大城市；武汉市城区人口为995万人，属于特大城市。然而，2021年，武汉市面积为8569万平方公里、辖区13个，分别只是成都市面积的60%和辖区（包括代管的3个县级市）的76%。若把地缘相接、地域一体、面积1596平方公里、包含3个辖区、城镇人口为71.5万人的鄂州市划归武汉市，武汉市地域面积虽然仍远不及成都市辽阔，但无疑就能划为超大城市。显然，依据现行行政区划下的城市规模大小把成都、武汉分别归入超大城市和特大城市，若采取不同的发展政策，既不符合实际也不公平。
其次，不适应描述、分析、管理城区分化的需要。经过几十年的发展，我国大城市特别是超大城市和特大城市的各个城区之间尤其是中心城区与周边城区规模高度分化，过密过疏问题并存。因此，习近平总书记在阐释国家中长期经济社会发展战略若干重大问题时，要求超大城市、特大城市建设“产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，……逐步解决中心城区人口和功能过密问题”。这就要求对城市的描述、分析和管理沉入到城区层面。行政地域驱动的治理模式止于宏观，无论是描述、分析还是管理均只关注建制市宏观的城市规模。例如，在行政地域驱动的治理模式中，无论是公开的普查资料还是统计资料，均无分城区的人口等相关数据。因此，行政地域驱动的治理模式难以适应描述、分析和管理城区分化的迫切需要。
（二）误导城镇规模分布发展的认知
正如实践所表明的，市镇设置及其调整并不是一个依程序和标准按部就班进行的简单过程，而是一个上下博弈、有着不确定性的动态过程。这种不确定性至少表现在两个方面：一方面，一个地方达到了设置市镇的标准并不一定就设为市镇。例如，1997—2016年基本暂停撤县设市工作，截至2017年全国很多达到设市标准的县未改市，人口超过10万人的238个镇区未能晋级为城市。另一方面，设置市镇可以采取市管县、代管县级市、镇改市、撤县设市、撤县（县级市）改区等方式，具体采取什么方式也具有不确定性。例如，1984—2000年市设置调整以县改市和地改市为主，2000—2020年以县（县级市）改区为主。结果，2000年以来市辖区显著增加而县级市趋向减少，全国市制数量增长缓慢。
显然，县改市、地改市有利于增加城市数量，提升中小城市数量在城市规模分布中的占比。与此相反，停止县改市或以县（县级市）改区则会减缓城市数量增长，有利于增加大城市及以上城市的数量及其在城市规模分布中的占比增长。然而，由于整个行政区改市并非基于真实或预期的城市形态地域或城市功能地域，加之不确定性，基于整个行政区改市的城镇规模分布发展认知会严重偏离真实的城市规模分布情况，不能有效描述、分析和管理真实的城市规模分布。例如，“十一五”时期以来，我国城市规模分布中中等及以上城市占比趋于上升，而小城市占比则趋于下降，部分学者据此得出我国城市规模分布呈现两极分化的态势。然而，这个结论并非城市规模分布真实变化的写照。试想，如果这期间能够按设市标准及时把镇区人口超过10万的238个政区改市，我国2017年的小城市数量就会比2006年增加196个，增长到691个，约为中等及以上城市数增加量的2倍。这样，小城市数量在城市规模分布中的占比不仅不降，反而上升1.3个百分点以上。
（三）不利于有效刻画、分析和管理城镇生活圈的真实发展
作为城镇功能地域，城镇生活圈是周边地区围绕一个“中心核”形成的、内部单元之间日常生活功能联系相对紧密的地域。其中，对中心核、基本单元和通勤率的不同界定会产生十分不同的结果。例如，2018年北京市交通委员会一项研究表明，若中心核为整个北京市域，则周边地区到北京的通勤量为24.9万人，占市域内外通勤量的2%。其中，廊坊市最集中，为18.2万人，占 72.8%，按第七次全国人口普查数据计算通勤率不到3.7%；而廊坊到北京市域的通勤人口中52.2%聚居于北三县，北三县到京通勤率为8.2%。若中心核为北京市中心城区，则通勤率阈值为30%时城市生活圈半径为30公里，通勤率阈值为10%时都市生活圈半径向北部、东部和南部扩展至50公里的城镇；若以首都功能核心区为中心核，则通勤率阈值为15%时城市生活圈半径为15公里（五环内），通勤率阈值为10%时都市生活圈半径扩展为30公里（六环内）。因此，科学定义中心核、基本单元和通勤率对有效描述、分析和管理城镇生活圈具有关键意义。从国际经验来看，通常中心核以城市形态地域定义，基本单元以县定义，通勤率阈值在10%以上。例如，美国城市圈界定指标规定：中心核人口不少于5万人的城市形态地域；以县为基本单元，其中，中心县、外围县通勤率不低于15%。正如前面已经指出的，在我国行政地域驱动的治理模式中，是以地级及以上的中心建制市定义城市生活圈中心核。同时，城市生活圈基本单元主要以地级市定义，没有定义通勤率。这种定义既未能有效体现我国城乡居民职住分离、高效通勤及区域同城生活主要发生在城区与周边县（市）、县城与周边乡镇之间的客观事实和趋势，又严重高估地市及以上政区之间居民职住分离、高效通勤、区域同城生活的现实与潜力，严重夸大了城镇生活圈的地域范围，这必然导致城镇生活圈化资源错配，难以有效描述、分析和引导城镇生活圈的真实发展。
进入新发展阶段，面对行政地域驱动的治理模式问题，代表性主张是：通过降低县改市标准并简化其审批程序、从严限制新增市辖区审批及推进特大镇改市，加快县镇改市步伐，增加设市数量，使我国城市数量在“十四五”“十五五”规划时期有较大水平提高。这种观点虽然能在一定程度上缓和行政地域驱动型治理模式面临的部分问题，但不能解决基于行政地域治理模式的根本问题。笔者认为，新发展阶段城镇地域治理模式的根本出路在于转向以城镇形态实体为中心核的城镇生活圈驱动型治理模式。
随着收入水平的提高和交通运输的发展，个人和家庭一定范围内的职住分离是不可避免的。这在空间上首先表现为城镇形态实体的内部空间分化为不同的功能区，继而表现为中心城镇实体与周边城乡形成职住分离、通勤高效、一体发展的城镇生活圈。城镇生活圈有利于整合利用圈内不同区位的优势、获取集聚经济，形成整体优势。因此，正如发达国家和地区经验所表明的，城镇生活圈化是空间一体化的必然规律，是城乡融合发展的必由之路。例如，美国1920年城市人口首次超过农村人口，由此城镇生活圈化开始成为城市化的主要趋势。根据美国人口普查数据，经过近百年的发展，2020年美国86%的人口居住在城镇生活圈。我国城镇化率2011年首次超过50%。根据第七次全国人口普查结果，2020年我国城镇人口和城镇化率已分别达9.0199亿人和63.89%。目前，除西藏外，全国各省份城镇化率均达51%以上。毫无疑问，我国城镇化进入了城镇生活圈化主导阶段，并客观表现为城市生活圈化和小城镇生活圈化两大互补层面。其中，城市生活圈主要以地级及以上市的主城区为中心核、以周边县（区、市）为基本组成单元，一些城市生活圈相互融合进一步形成了城市群等大小不同的空间聚合体；小城镇生活圈是以一般县城等有条件的小城镇为中心核，以乡镇为基本组成单元。
转向以城镇形态实体为中心核的城镇生活圈驱动型治理模式，旨在适应我国城镇生活圈化的趋势，包括三个具体目标。一是推动城镇生活圈健康发展。一方面，主要以地级及以上市的主城区、一般县城等有条件的小城镇形态实体为中心核分别定义城市、小城镇生活圈中心核，以围绕中心核的县（区、市）、乡镇分别定义城市、小城镇生活圈的基本组成单元，科学界定中心核周边地区纳入城镇生活圈的通勤率标准和由城市生活圈组成的各级空间聚合体，以小城镇生活圈支撑引领以县城为依托的城镇化，推动城市生活圈空间聚合体多中心网络化发展，并以城市生活圈为基础探索建立中国标准经济区。另一方面，打破圈内外分割，基于同级同职同权责消除市与县基于身份的职能重点、机构设置、审批权限、用地指标、土地出让金保留份额、城镇维护建设税适用税率等方面的差别，统筹个人消费和公共服务空间布局，推动圈内公共服务均等可及，建立健全城镇生活圈房地产和就业统一市场。二是提升城镇形态地域治理现代化水平。2021年6月，自然资源部发布《城区范围确定规程》，但尚无镇区范围确定规程，也没有各个城区、镇区公开的系统性数据。为把对城镇的观察、分析和管理沉入到城区、镇区个体层面，亟待提高我国城镇形态地域治理水平。城镇形态地域是合理组织管理城镇生活圈的前提和基础，基于城镇形态地域的城镇生活圈驱动型治理模式要求比较准确地把握各个城区、镇区、乡村的特征及其通勤联系，有利于推动城区、镇区的数据统计、分析、挖掘和公开,带动城镇形态地域治理现代化水平提升。三是基于城镇生活圈优化城镇行政地域。一般来讲，合理的城市行政地域设置或以城市形态地域为基础，或以城市功能地域为基础。然而，正如历史经验所表明的，在我国以城市形态地域为基础设置城市行政地域会造成城乡分割，不利于城乡融合发展、统筹新型城镇化和乡村振兴。因而，基于城镇功能地域是新发展阶段优化城镇行政地域的有效途径。根据美国人口普查数据，美国2020年拥有384个城市生活圈。考虑到与美国国土面积相当，我国城市生活圈最终大概率在400个左右。截至2021年，我国拥有建制市691个，建制镇21 322个。在建制市中有直辖市4个、副省级城市15个、地级市278个，县级市394个。因此，在适应以既有地级及以上建制市中心城区为中心核的都市生活圈化优化城市行政地域设置的同时，可根据城镇生活圈化的要求，以部分有条件和潜力的县级市中心城区为中心核组织城市生活圈，并相应进行城镇行政地域的优化调整。因此，转向以城镇形态地域实体为中心核的城镇生活圈驱动型治理模式，是以城镇地域治理体系现代化推进城镇生活圈建设的必由之路。
（本文原载于《经济纵横》2022年第10期，编发时有删减）