[关键词]后发展地区 生态文明建设 跨越式发展

　　一、后发展地区须高度重视生态文明建设

　　后发展地区主要分布在我国的中西部。这些地区的自然条件、区位条件、人口条件、科技教育等方面的情况虽然各有特点，但总体看来，具有以下共性特点：

　　首先，具有明显的资源环境优势。许多后发展地区有丰富的自然资源。我国的能源、矿产、水力、森林等大部分资源蕴藏在后发展地区，森林覆盖率较高。但同时也要看到，由于生产方式落后，很多后发展地区能源的利用率不高;很多产业处于中游，附加值低，没有把良好的资源优势转化为经济优势。

　　第二，后发展地区具有不可替代的生态功能。后发展地区大多是中国主要的生态服务功能区。如黄河、长江及其主要支流均发源于西部地区。上游的发展对下游东部地区的影响，不仅表现在资源的竞争上，而且表现在对下游生态环境的影响上。进入新世纪以来，虽然有些地区已经步入发展转型期，但大部分地区的发展阶段仍然处在粗放式发展阶段。特别是一些省份承接了东部的高污染高耗能产业，对后发展地区的生态环境构成了极大的潜在威胁，一旦上游水土流失或者环境恶化，就会对整个流域的环境带来严重的危害。

　　第三，后发展地区有强烈的发展冲动。目前后发展地区经济社会水平明显落后，实现跨越式发展的愿望十分强烈。特别是一些矿产资源相对富集的地区，更是加快了开采的步伐。近年来，在国际金融危机影响未除，我国实施节能减排等环境政策的背景下，这些地区普遍面临经济发展与环境保护的矛盾。虽然一些后发展地区生态环境有一定优势，但大部分地区(特别是西部地区)环境非常脆弱。近年来，由于自然和人为的因素，西部地区地质灾害频发;有些地区人口密度高，环境容量小，人地矛盾尖锐。许多地区受片面追求“赶超式”、“跨越式”发展模式、脆弱的生态环境以及区域间落后产业梯度转移等因素影响，其环境与经济关系的紧张程度可能会进一步加剧，面临环境污染和生态退化的双重压力，威胁整个国家绿色发展的基础和根本。因此，后发展地区在实现跨越式发展时要格外重视生态文明建设，避免经济增长对能源资源消耗的过度依赖，避免生态环境恶化与贫困形成恶性循环。

　　二、后发展地区面临的生态文明建设问题

　　1.生态系统功能退化。后发展地区受人类活动的影响，生态系统提供生态服务功能的能力已经受到一定程度的影响，由此引发了一系列环境问题。第一，水土流失与土地退化问题凸显。我国西部地区是水土流失最主要的发生区，2009年，西部地区12个省水土流失面积达到386万hm2，主要是土地荒漠化、石漠化以及土壤盐渍化等。第二，森林覆盖率降低及草场退化严重。西部地区的地貌以山地、高原、盆地、沙漠为主，总体属于干旱和半干旱气候。恶劣的自然条件本来就不适宜植被的生长，加之不合理的人类活动使西部的森林和草场破坏更加严重。由于西部地区不少农牧村群众生活处于贫困状态，在“靠山吃山、靠水吃水”的生活习俗影响下，砍伐林木替代煤炭取暖、砍伐林木来盖房或制作家具以降低生活成本的现象十分普遍，大量林木资源用于农牧民生活消耗，致使境内的森林覆盖率逐年下降。此外，很多牧民为改善生活状况，盲目扩大放牧规模，侵蚀草场面积，破坏草原的生态平衡，引起草场退化和土地沙化等问题。第三，自然灾害多，分布广，危害大。西部地区是我国自然灾害的多发区，易发区。近几年来，震惊全国的自然灾害几乎都发生在西部。目前困扰西部的主要自然灾害有暴雨洪灾、旱灾、地质灾害、低温雪灾、大风冰雹、雷电灾害、农林病虫害、地震、森林火灾等。

　　2.传统发展模式仍然盛行。一些地方仍在实行“先污染后治理”的传统发展模式。为了摆脱贫困现状，许多地区不顾环境承受能力，对自然资源进行掠夺式开发，加重了环境破坏的广度与深度。伴随工业化而来的不仅是环境污染，还有土壤退化、沙漠化、森林减少和物种灭绝等等。

　　3.产业结构不合理。首先，第二产业比重过大，行业间发展不平衡。工业结构层次低，重工业中采掘业比重大，加工业比重小;加工业中传统的初级加工工业比重过大，深加工、精加工程度低。工业产品的质量和档次较低，缺少名牌产品，缺乏在同行业中名列前茅的骨干企业。其次，农业基础薄弱，农业综合生产能力较低，基础投入较少。农村产业结构单一，基本上是以农业为主体的产业结构和以种植业为主体、农牧结合的农业生产结构，农村二、三产业极不发达。农村剩余劳动力多，农民收入增长缓慢。再次，第三产业发育不成熟，占比低，而且地区间也不平衡，消费性服务的规模、种类和质量远远不能适应社会消费水平提高和消费结构变化的需要。

　　4.政府考评机制偏颇。在传统发展观念的影响下，政府考评中“唯GDP论英雄”的现象依然严重。把GDP作为地方干部政绩考核的重要指标，诱使一些干部为了加快地方经济发展，以牺牲不可再生的资源和难以修复的自然生态环境为代价，换取所谓的GDP增长，从而给社会经济带来损失。此外，中央与地方政府财权和事权严重不平衡，也促使地方官员十分重视GDP的增长以及以GDP为主的指标考核。

　　三、推进后发展地区生态文明建设的主要路径

　　后发展地区要进行生态文明建设，实现跨越式发展，应从以下几个方面入手：

　　(一)树立生态文明理念，实现绿色发展、循环发展、低碳发展

　　西部地区进行生态文明建设，应当首先树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。绿色发展、循环发展、低碳发展的新型发展之路，是后发展地区实现跨越式发展的最佳选择。要大力推广绿色经济和低碳技术，加快发展循环经济，广泛推行清洁生产，坚持最大限度地、最充分地利用资源，通过对资源的循环利用、对能源的高效利用，把对环境的破坏降到最低程度。通过循环发展，降低资源消耗强度，削减经济发展社会成本，促进生产、流通、消费全过程的减量化和再利用，推动资源能源利用方式的根本转变。大力推进产业结构优化升级，对传统产业进行生态化改造。加快形成节约环保的技术和生产体系，努力实现自然生态系统和经济社会系统的良性循环。

　　(二)实施推进生态文明建设的政策措施

　　生态文明建设是一项复杂而系统的工作，需要相关政策措施的推动和保障。

　　第一，落实主体功能区划。当前我国的主体功能区规划尚停留在国家战略层面，大多数地方层面并未很好应用。后发展地区要依据国土空间自身的特征，合理规划，科学开发。应在充分认识自身实际的基础上，划分出本地区的优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域及禁止开发区域。提高主体功能区在执行层面的落实力度。对承担不同功能的区域因地制宜，分类发展，分类管理，分类考核。优化开发区域、重点开发区应着重充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接东部地区的产业转移，力争成为该地区实现跨越式发展的引擎和助推器。

　　第二，完善生态补偿政策。后发展地区经济落后，财政收入低，仅靠其自身实力很难推动生态文明建设，因而需要外部力量的支持。国家应该增加对后发展地区的生态省、生态市、生态县、生态示范区、生态工业园区、环境优美城镇、重大生态工程、生态农业、绿色食品、有机食品基地的建设补偿。后发展地区应该在充分探索的基础上，制定出一套系统可靠的生态补偿征补机制。

　　第三，划定生态保护红线。后发展地区在进行生态文明建设时应当划定生态保护红线。目前，国家正在编制生态红线划定技术指南，后发展地区可以此为依据，结合本地实际，划出本地区的生态保护红线，从而将本地区的重点生态功能区严格保护起来。

　　(三)完善生态文明制度建设

　　首先，要建立科学的生态文明考评制度。科学的生态文明考评制度是确立科学的干部政绩考核指标体系，在不同的行业、不同的区域建立各有侧重和各具特色的考核评价标准，从而逐步建立绿色GDP为导向的领导干部政绩考核制度。

　　其次，健全生态环境保护责任追究制度。后发展地区应该加强前期预防和后期惩治工作。建立严格的生态环境保护责任追究机制，就是要建立完备的责任台账制度、重大生态环境保护事故责任追踪溯源制度和危险废物污染责任终身追究制度。建立健全包括行政监察部门、司法机关和社会舆论等多点发力的生态环境保护责任追究启动机制，切实将生态环境保护责任追究制度落到实处。

　　第三，建立和完善符合市场机制的资源有偿使用制度。在国家层面上，要尽快建立真实反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境损害成本的价格机制，将资源自身的价值、资源开采成本与使用资源造成的环境代价等均纳入资源价格体系;加强资源开发管理和宏观调控，营造公平、公开、公正的资源市场环境。在地方执行层面上，要严格执行资源开采权有偿取得制度，促进后发展地区资源的节约使用和合理利用，从而推动该地区经济社会的全面协调可持续发展。

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立