国土规划与城市发展 下 中国大城市发展问题简论时间： 2019-08-09信息来源：中国环境科学出版社 1995年12月　作者：方 磊 刘 虹 　责编：qgy

50年代中期至70年代末期，我国采取了严格限制大城市规模，控制大城市人口增长的政策。但是，大城市的数量继续增加，人口规模继续扩大，这种与政策目标相背离的现象，已引起政府有关部门和学术界的关注，本文拟就此作一探讨。

一、中国大城市的发展及其原因

1953年中国只有上海、天津、北京、沈阳、武汉、广州、哈尔滨、重庆等8个大城市，总人口约为1613.8万，至1985年总人口增至2929.7万，平均每年增长1.9%，每个大城市平均人口从201.7万增至366.2万，平均净增人口为165.2万人。同时又有13个城市加入大城市的行列，其中有半数原来人口只有50万左右。

1985年时，22座大城市人口总量为4647万人，约占324座城市总人口的39.3%，反映出城市人口主要集中在大城市。但相对于中国人口总数，大城市人口比重只占4.42%。与美、苏、日相比，中国总人口分别是美国、（原）苏联的5倍，日本的9倍，而大城市人口只相当于美国的1.7倍，（原）苏联的1.5倍，日本的1.4倍。

过去30年中，促进中国大城市发展的主要原因如下。

1、经济增长

建国后，经过短暂的恢复建设，经济发展很快进入了一个以工业化为主的增长阶段，尽快增强国力，迅速工业化是政府经济政策的基本目标，现代经济基础的大工业迅速发展起来。1985年与1952年相比，冶金工业产值增加了37.1倍，电力工业产值增长了58.8倍，石油工业为192.7倍，化学工业为148.1倍，机械工业为107.6倍。这些大工业是大城市发展的客观物质基础，它们要求相互配套，要求有良好的外部条件，只有大城市才能满足大工业的要求，在“一五”（1953~1957年）期间建设的大中型项目约有70%布局在大城市。这些工业项目刺激了大城市的发展。因为它的社会经济效益要比中小城市高得多，在“六五”（1981~1985年）时期内：国家重点建设项目投资总额的44.2%是投放在大城市，必然造成大城市膨胀。

2、政治体制

中国的省、自治区政府多设在辖区内最大的城市。中国集中管理的社会主义政治体制决定政治中心城市有较快的发展速度，这是因为它既是政治中心又是经济管理中心；既是重要的交通枢纽和主要贸易中心，又是文化中心和国际经济交往及国际旅游活动的主要集中点。加上政治中心城市的建设投资比较充裕，城市基础设施水平较高，对企业和事业单位选址和居民生活居住都有较强的吸引力，往往成为工业集聚和发达的地方。在中国26座省和自治区首府城市中，除成都、济南、南宁、呼和浩特外，其余22座都是所在省或自治区内最大的工业中心。中国的省和自治区首府城市由于具备了多种中心功能，集中了大量的多部门、多行业就业人口：导致了城市人口迅速增长。1985年22座大城市中，有14座是省会所在地。

3、城市规划

我国城市规划工作开始于50年代，对有计划地建设城市曾经发挥过重要作用，但是工作中的失误造成了部分大城市盲目发展。如：①60年代规划工作一度中断，很多城市在无规划状客下随意发展。②一些城市规划做出后，缺乏实施规划的手段。③一些城市规划缺少科学性和预见性，突出地表现在卫星城规划上。由于距母城很近，随着母城的发展，卫星城与母城连为一片，加剧了城市的扩大。还有一些卫星城距母城过远，其间又缺乏便利的交通运输设施，卫星城发展不起来，没有起到疏散人口的作用。

4、人口政策

50年代人口自然增长失控，不少大城市出现生育高峰。如1954年，上海市的出生率高达62.7%。全国城市人口的自然增长率，从1954～1957年均在30%以上，再加上60年代初期又爱补偿性生育高峰的影响，致使1962～1965年城市人口自然增长率高达20%%以上。在人口迁移方面，50年代招收大批农村人口进城，60年代初精减职工返乡，后来“文革”时期(1966～1976年）知识青年下乡插队，居民下放，到70年代后期，插队下放的人口陆续返回城市，文伴随一批农村人口进城，这样几次大出大进的结果是进大于出，对大城市人口增长有较大影响。

5、小城镇发展

在过去30年计划经济体制下，国家财政收入主要集中于中央政府，中央政府投资占社会总投资的90%以上。而国家在当时财力有限的情况下，资金主要投放于布置在大城市中的大工业，无法支持地方发展经济，中小城市缺乏正常的资金来源而发展不起来。广大农村仍然处于封闭落后的自然经济状态，商品经济不发达，小城镇也发展不起来。所以尽管中国城市化水平不高，但由于中小城市和城镇不发育，造成大城市比重相对较高。

从上述分析可见中国大城市过去30年的发展有其客观必然性，它是限制政策难以取得成功的基础。

二、影响中国大城市发展的因素及其发展特征

据预测，到2000年时，中国的人均国民生产总值可能达到1000美元，城市化水平将从1985年的20.6%提高到30%，届时城镇总人口将达4亿人。和1985年相比，城市新增人口2亿，其中约有3000万是城镇人口自然增长，由农村转入城市的约有1.7亿人。大城市人口将从4647万增加到6500万，个数也从22座增加到32座。在这个城市化浪潮中，影响大城市的主要因素如下。

1、经济发展

中国目前经济发展水平和技术装备水平都比较低，从总体上看仍然处于工业化中期阶段，2020年经济发展的基本格局是进一步促进工业化。采掘、钢铁、化工、机械制造等在发达国家属于衰落的产业，在中国则仍然是需要大力发展的产业。这类产业在城市的集聚必然导致一都分城市人口的增长，使之走向大城市化。同时追求经济增长，提高经济效益仍将是国家的主要经济目标。国家有限的投资仍将主要投放在大中城市，使得大中城市的经济活动总量有更多的广展.据分析，中国“七五”（1986～1990年）和“八五”（1991～1995年）时期，国家按资的重点建设项目约有三分之一是大中城市：另有三分之一属于对老企业的改建、扩建，也主要是在大中城市。

2、第三产业

正在推进的经济体制改革，旨在放开政府对经济的管理，引进市场机制，大力发展商品经济，今后一个时期内以商业贸易为主体的第三产业将迅速发展起来。大城市作为经济中心必然要承担起组织商品流通的职能，文化教育、旅游、金融保险、咨询服务、国际交往等行业将在大城市迅速发展，它们也将大大促进大城市的发展。

3、高技术产业的发展

在经济发展战略中，高技术产业将作为一个支柱产业来带动整个国民经济的发展。所以今后中央政府的投资将有相当大的比重是用于发展微电子工业、航天工业、新材料、新能源、生物工程、海洋工程等高技术产业，这些产业在布局上要求依托科技教育力量集中的大城市，从而刺激大城市的增长。

4、经济体制

改革现行经济体制，将逐步建立以间接管理为主的宏观经济调节体系，国家将不再直接管理全部经济活动，经济管理分散化，鼓励地方、企业和个人投资发展经济。目前中央直接掌握的投资在社会总投资中的份额已下降到40%以下，地方、企业和个人逐步成为投资主体，投资分散化将使得中小城市的建设资金来源逐步扩大，中小城市得以较快的发展。农村经济的振兴，特别是乡镇企业和农村商品经济的发展，将形成大量农村集镇。1985年乡镇企业工业产值在全国工业总产值中已占20%左右，农村建制镇已经接近一万个，大量的小城镇将截流绝大部分的农村向城市转化的人口，从而使新增城市人口不会大量涌入大城市，这对限制大城市人口膨胀是一个有利的因素。

5、人口政策

严格实行计划生育政策，推行“一胎化”，目前全国的人口自然增长率已经下降到12%o，城市人口的自然增长率估计在10%o以下，这对限制大城市人口膨胀有利。

受上述因素影响，我国的大城市在城市经济活动总量中仍将占有主导地位。但农村向城市转化的人口所占比重不会太大。据预测，2000年城市新增人口约2亿，其中大城市新增人口约为1800万，占新增城市总人口的9%。其中除现有大城市自然增长的人口外，主要是从现有接近百万人口的城市升级而来，从农村直接转入大城市的人口也将是极少一部分。大量新增城市人口主要集中于小城镇，承担中国城市化任务的主要是小城镇。

三、城镇集聚群——中国大城市发展的方向

在未来中国城市的发展中，大城市的数量和规模都将进一步增大，寻求一条能使大城市协调发展的途径十分需要。

西方城市规划学家很早就从理论上探索过大城市问题。E.霍华德从社会改良的角度曾提出在全国建立社会城市的设想，以城市群体发展作为解决大城市问题的途径，即在全国布满一组一组的田园城市群，每组田园城市群由一个中心城市和周围六个规模较小的城市组成。P.格迪斯提出了区域的概念，认为城市规划必将把城市和乡村的规划都纳入进来，成为城市地区的规划。

这些理论上的探索表明，要防止和克服大城市发展的弊病，使大城市得以协调发展。必须从国家和区域范围着眼，从城市群体—城镇集聚区的宏观空间入手。西方国家工业化过程中，由于资本集聚和人口的集中促使大城市的形成和发展，并随着社会经济的进一步发展和交通运输技术的进步，大城市向城郊蔓延扩展，形成郊区城市化，随后大城市的发展又朝着城镇集聚区演变。有些国家演变成若干座规模大致相仿的城市组成多核心的城市集聚区，如联邦德国的莱茵——鲁尔区，荷兰的兰斯塔德地区。另外，一些国家则形成了以某个大城市为核心，在其周围形成若干中小城镇的大城市圈。如伦敦、纽约、巴黎、东京就是这样一种集聚区。（原）苏联和东欧国家近十几年来，大城市的发展也在向城镇集聚区演变。如（原）苏联的顿巴斯地区的城市群。而莫斯科、华沙、布达佩斯地区则是以大城市为核心的城镇集聚区。

大城市空间布局向城镇集聚区演化是一个客观存在的空间经济过程，从区域着眼，打破单个城市的局限，有意识地建立和发展城镇集聚区，既有利于发挥中心大城市在经济、技术、文化等方面的优势，又可以带动周围地区中小城镇和农村的经济、技术、文化的发展和提高，从而获得宏观的整体效益，促进城乡一体化。

目前在我国已经形成了一些城镇集聚区的雏型，如辽中南地区、京津唐地区、珠江三角洲地区等等都是城镇集聚的地区。还有以大城市为核心的城镇集聚发展的地区，如以上海为中心的大城市圈。1985年以百万人口以上的中心城市为核心的城镇集聚区维形有22个，预计到2000年将增至32个以上。为了促进大城市向城镇集聚区转化，应当在生产力布局和城市规划发展等方面采取如下相应的对策。

1、建设布局应当尽量引导大城市向城镇集聚区发展

新建大型工业项目应当尽可能采取集团项目的方式，集中安排相关项目，促进城市的形成与发展。在安排大城市及其周围地区基本建设的投资时，应统一安排相关城市的建设投资，以促进各个城市之间的分工合作。

2、加强城镇集聚区建设

加强城镇集聚区范围内基础设施和公共服务设施的建设，尤其是必须建设快速交通系统，缩短各城市之间的时间距离，促进各城镇之间的经济一体化，发挥城镇集聚区的整体效益。

3、.增强中小城市发展能力

对中小城市的开发建设，应在土地征用、材料供应、资金提供和税收等方面实行优惠政策促进中小城市的发育。加强中小城市基础设施建设，使其设施水平不低于大城市水平，以诱导大城市工业的扩散。同时放宽设市标准，下放管理权限，扶持地方经济的发展，增强中小城市自我发展的能力。

4、改善和提高大城市的素质

由于在城镇集聚区中，大城市的作用是不可替代的。所以必须从各个方面创造条件，改善和提高大城市的素质。首先要解决大城市水源不足、用地紧张、环境恶化等问题。其次要加强基础设施建设，改变基础设施“带病”运转的状态。第三是完善城市住宅、医疗保健、商业服务、教育文化娱乐等公共服务设施，为人民提供一个舒适的生活环境。

5、建立一个从全国国土规划——区域规划——城市规划的规划系列

全国国土规划主要是从整个国家宏观经济发展的角度，确定全国生产力总体布局，包括对城市发展总格局的设想，为各类城市的发展提出方向性意见。区域规划将从区域经济发展出发，明确区内各个城市的性质、地位、作用、规模和它们的相互关系。城市规划从微观上解决城市内部结构的问题，有利于城市素质的提高。这个规划系列是一个密切结合的、连续的规划过程，前一项规划既为后一项规划提供依据，又从后一项规划得到检验和反馈，并进行修正补充。这一规划系列将保证每一个城市和城市群体的发展都走向合理化。&

①本文所指的大城市是指人口规模超过100万的城市·122·

（1988年4月）125·