吕拉昌：开发区现代化治理历程、模式与路径时间： 2020-03-07信息来源：《经济与管理》2020年第2期 作者：吕拉昌 责编：qgy
一、开发区现代化治理历程
我国的开发区历程了从1984年到1991年的初创期、1992年到2002年的成长期、2003年到2016年的转换期、2017年之后的转型升级期。如果把1984年到2002年看作一次创业阶段或粗放式发展阶段，那么，2003年到2016年可称之为二次创业阶段或提升阶段。在这个阶段，开发区开始由粗放发展向多功能综合性产业区转变，而且，有一些开发区已走在前面，有的甚至已经完成转型。2017年之后可称之为第三次创业阶段。2017年2月6日，国务院正式对外印发了《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，为开发区改革创新提了23条要求（简称“开发区23条”）。这是指导未来全国各地开发区发展的里程碑式文件。“开发区23条”明确了当前和今后一段时期开发区发展的总体要求：贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加强对各类开发区的统筹规划，加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，完善开发区管理制度和政策体系，进一步增强开发区功能优势。第三次创业阶段，工业园要向城市新区，单一的制造业发展要向服务业和制造业并举发展转变。也就是向着产城融合、产业结构完善的质量提升阶段发展。
二、开发区治理模式
在开发区的发展历程中，各个地区根据其园区实际情况，采取了不同的管理模式。这些模式可以概括为三种模式：
一是政府治理型模式。由政府行政部门来进行领导、组织、具体实施开发区建设与管理的模式。这种模式也在开发区的初级阶段发挥了重要的作用。依据开发区管委会所拥有的实际治理权能大小以及发挥的相应作用，划分为管委会主导型模式（如青岛经济技术开发区）和管委会协调型模式（如哈尔滨经济技术开发区）。管委会主导型模式下，管委会负责园区内经济社会事务的全面管理。这个模式利于管委会对园区整体规划的把握和效率的提高，但该模式是特定时期的产物，难以适应目前市场化改革的新形势，易出现管得过多、包办代替现象。管委会协调型模式下，管委会主要负责各职能部门之间的协调和沟通（公司运作）。这个模式能够较好地服务于主城的宏观调控，不偏离规划，但管委会权限较小，对重要事项没有决定权，容易造成效率不高的情况。
二是企业治理型模式。以独立的公司作为开发区的开发者和管理者，负责区内的基础设施开发建设、经营区内的各项业务、管理区内的经济活动和提供区内企业所需要的各种服务。依据资金的来源不同可以划分为国企型、外商型、联合型等三类。企业治理型模式运营高效，成本控制更优，易于市场机制的有效发挥，实现政企分离，但是容易忽略园区内其他公共事务的管理。企业化的管理机构一般不具有行政效力，在处理园区重大事项时权威性不足。
三是混合治理型模式。按照政府（管委会）与企业（开发区发展公司）结合的紧密程度，可以划分为政企合一型模式和政企分立型模式。政企合一型模式是早期过渡阶段的治理。政企分立型模式有效实现了管委会与开发区发展公司的分离，比较符合市场化运营要求，如苏州工业园区就是这种模式。近年来，一些学者从治理主体出发，认为开发区治理中除了政府和企业之外，其他治理主体可以参与其中，如行业协会、社会组织等，创新性地提出新的混合治理模式——三元协同治理模式。在这样的治理模式下，政府起指导作用，行业协会起主导作用，整个运作是企业化的、市场化的。这样一种方式可以说是前面两种模式的有力补充。
三、开发区治理路径
1.路径目标——打造高品质开发区。高品质是多面的：产城融合，产业体系完善，有创新性的品格，生态环境优良，宜居，开放包容。需要强调的两个品质：一是高品质开发区要具有创新性的品格，也就是说要把创新内在化变成开发区一个核心和关键，不单单是创新与不创新的问题。二是开放包容的氛围。开发区一定是开放的，要能吸引全世界的各种资源，也是包容的，因为有创新就有失败。
2.治理机制——创新驱动。各个开发区要依托自身特点，选择合适的管理体制，通过管理体制创新，激发和释放各类创新要素的活力。要促进产业集群转型升级。开发区不仅要产业集群，还要创新集群。园区企业之间要有产业联系，要有创新联系。集群的力量远胜单打独斗。集群的力量是抱团的力量，集群的力量是结构性力量，因为产业集群内已形成产业的关联性、配套性，形成了产业链。要促进产学研融合，鼓励和引导企业、高校、科研机构之间的整合，促进产学研协同创新。中关村软件园的发展得益于高等院校、科研机构的支撑。深圳崛起为创新之城，离不开香港大学、香港科技大学、香港中文大学等一流大学的支持与合作，离不开同北京大学、清华大学等国内一流大学的合作。要构建创新合作网络，利用全球创新资源，搭建促进研发、信息和技术等服务的平台，完善创新网络节点，实现创新资源汇聚，支持孵化器网络和企业战略联盟建设。要根据各开发区自己的发展目标、行业特点，有意识地建立国际通道构筑自己的创新网络，而不是唯美国技术马首是瞻，比如广东有的园区有意识打造跟俄罗斯的通道，有的园区打造跟以色列之间的联系。
3.治理体制——协同治理。开发区治理强调的是互相合作、利益分享、包容共享的融合思维，需要融入更多利益相关者的诉求。中关村软件园的治理模式就是一个非常成功的协同治理模式。中关村软件园的治理是将政府、中介服务机构和企业治理结合起来，在政府治理的基础上，引入园区企业参与治理，增加了园区治理的民主性、网络性及参与性。中关村软件园成立了业主大会，业主大会下有业主委员会。在业主委员会里面，你既可以看到政府的身影，也可以看到企业的参与。这种模式的民主性非常强，网络性也非常强，而且全面调动了企业的积极性。在这样的治理模式里面，大家在里面建立联盟与高校合作，建立合作机构，举办各种活动，使得企业参与社会融入产学研，然后形成了许多沟通的平台，那才是真正的园区。
吕拉昌，北京城市创新与发展研究中心主任，首都师范大学管理学院院长，全国注册城市规划师，中国城市科学研究会城市转型与创新研究专业委员会副主任。