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肖金成专栏（第81期）｜黄河流域生态保护和高质量发展背景下生态补偿机制构建时间： 2022-08-26信息来源：蒙格斯智库 2022年8月23日 作者：肖金成 责编：XHY
来源：在第五届鲁青论坛“黄河流域碳达峰与碳中和路径高峰论坛”上的发言。
习近平总书记于2019年9月18日在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话。习近平总书记指出，黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，对我国经济发展和生态安全方面有着十分重要的作用。2020年8月31日，中共中央政治局审议通过了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。纲要指出：黄河是中华民族的母亲河，黄河流域生态保护和高质量发展是中华民族伟大复兴的千秋大计，统筹推进山水林田湖草沙综合治理，系统治理、源头治理，改善黄河流域生态环境，优化水资源配置。大力推进黄河水资源集约节约利用，把水资源作为最大的刚性因素，以节约用水、扩大发展空间。黄河流域多年平均径流量为534.8亿立方米，占全国河川径流量的2%，人均473立方米，仅为全国平均水平的23%，却承担着全国17%的耕地和12%的人口供水任务。2018年，黄河流域的水质属于轻度污染，黄河干流的137个水质断面中，劣V类水的占比高达12.4%，明显高于全国6.7%的平均水平，提高水资源利用效率和保护水质成为黄河流域的重大课题，一个重要的举措就是建立黄河流域的生态补偿机制。
一、建立黄河流域水资源生态补偿基金和水权交易市场
黄河水资源处于短缺状态，水成为黄河流域生态保护和高质量发展的重大制约因素。黄河水资源总量仅占全国的2.6%，承担了全国12%的人口和17%的耕地以及50多座大中城市的供水任务，水资源开发利用率高达80%。黄河是我国西北、华北地区最大的水资源，沿黄地区丰富的土地、矿产和能源资源等优势条件的发挥，都需要黄河水资源的有效保障，同时也是沿黄地区经济社会可持续发展的关键。人均和耕地亩均水资源量分别仅为全国平均水平的27%和17%。黄河流域生态保护与高质量发展最关键的问题和最大的问题是水，生态保护离不开水，产业发展离不开水，城市发展离不开水，居民生活离不开水。黄河水就像乳汁一样滋润着黄河流域广阔的土地，所以黄河被称为母亲河。但母亲河的水并非取之不尽、用之不竭，水资源的供给潜力已经很小了，现在的问题是这么多的水，要提供日益增长的农业用水、工业用水、生活用水、生态用水，远远满足不了需要。黄河流域也存在水资源利用效率不高的问题，如农业用水的大水漫灌、多级提水等问题，黄河流域生态保护与高质量发展必须重视水资源的高效利用。
黄河流域的高质量发展包括怎么用好水的问题。一是要调整用水结构，也就是居民用水、工业用水、农业用水、生态用水的结构要调整，上游、中游、下游的用水结构要调整；二是提高水资源的利用效率，单位种植面积的用水要减少，万元GDP的用水要减少；三是节约用水。居民用水要节约，工业用水要节约，农业用水要节约，鼓励水的多次利用、中水回用等。但在调整用水结构问题上，面临很大的矛盾，存在着上中下游的利益冲突。建议通过市场手段来解决用水结构的调整，提高用水效率，解决水资源对经济发展的严重制约。
提高水利用效率，建立水资源补偿机制是一个重要手段。建议以水资源量为基础，根据用水实际需求收取水资源费，对提供水资源的省（市）给予补偿。以黄河流域断面径流为计算依据，出水断面流量减去进水断面流量，作为该省（市）提供的水资源量，辅以水质数据，进行测定，提供一类水、二类水、三类水的地区，补偿标准应相应提高。黄河流域凡使用黄河水的省（市）按实际消费水量缴纳水资源费。现在各市无论是工业企业、城市居民、事业单位、农村农民均按照实际消费水量缴纳水资源费，这些水资源费不能作为当地政府财政收入的来源，而应补偿给提供水资源的省（市）。
现在黄河流域水权分配是根据历史的用水量分配的，也就是历史上用水多，水权指标就多。这是考虑工业生产和城乡居民的实际用水需求设定的，在此基础上进行水权交易，需水量大的地区可向水权较多的地区购买水权。在水资源普遍不足的情况下，水权交易量很少，水权市场很难活跃起来。现行水权交易忽视了水资源富集地区的权益，水权价格偏低，未考虑工业发展和城市规模扩大的地区实际的用水需求。因此，水权的分配和水权的价格应进行合理调整，用水少的省（市）可通过水权交易市场将水权指标转让出去，有利于提高水的利用效率。
二、建立碳中和生态补偿基金
探索减少碳排放与碳中和的路径和具体的措施是“十四五”期间的重要任务。除了通过技术升级，能源替代减少碳排放之外，做到零碳排放是不太可能的，因此，一个重要的途径就是碳中和，实现碳排放和碳吸收的平衡，所以探索碳中和的路径十分重要。
碳排放同经济发展和现代生活有密切的关系，同企业的经济收益和人的生活方式也有很大关系。人类生产和生活的现代化离不开对能源的利用，减少碳排放会带来成本的提高和经济效益的降低，所以没有有力的举措和有效的机制是很难推进的。实现碳中和，进行碳吸收是需要付出代价的，最简单的道理就是种树是要花钱的，是要占用土地的，没有明显的经济效益，企业和城乡居民的积极性不高，政府拿出太多的钱进行补偿是远远不够的，在此背景下，必须建立减少碳排放并促进碳吸收的市场机制，因此，我提出建立碳中和生态补偿基金的设想。
首先，碳排放要付费。碳排放的主要来源是重化工业，焦炭生产、火电、化工、建材、热水、油气机动车等。通过收费或收税使使用化石能源的企业生产成本提高，相应提高这些产品的市场价格，消费量就会有所减少。产业发展产生的碳排放是可以计量的，应根据企业的碳排放量收取碳排放费或碳排放税。
其次，碳排放税收应怎么用？不能用于碳排放企业所在地政府甚至中央政府的财政支出，应将这些税收集中起来，建立碳中和补偿基金。碳中和补偿基金主要用于支付发展碳吸收产业，如拥有森林资源的省（市），增加森林种植面积的省（市），拥有高质量的控制过牧的草原，农业也是碳吸收的重点产业，应按照农业种植面积给予补偿，不仅应给予省（市）政府补偿，对从事碳中和的企业和个人也应给予补偿。得到碳中和补偿资金的省（市）应将补偿资金主要用于碳吸收行业，支持植树造林，支持碳吸收的技术研发，支持对碳排放做出贡献的地方政府等。对碳吸收给予补偿，使绿水青山有了实实在在的价值，使拥有绿水青山的地区的居民直接感受到绿水青山就是金山银山。
过去碳排放权交易的过程中存在着机制的缺陷。第一，碳排放授权的设定相当困难。一般按历史上的平均值设立碳排放权，就是过去排放越多，碳排放权越大。第二，碳排放权可以花钱购买，只要有钱，就可以增加碳排放，而不是减少碳排放。这就是中国的成语概括的：适得其反、南辕北辙。
从现实情况来看，碳交易市场自建立以来，交易量很少，市场很清淡，好像大部分地区、大部分企业对碳排放权的需求不大。这也说明现行碳交易对碳排放和碳中和的作用不大，因此，要改变方式和机制，采取碳排放付费、建立碳中和补偿基金的方式，形成谁排放，谁付费，谁中和，谁受益的机制，再辅之于减排指标和碳排放权交易，就能取得较好的效果。
三、水资源生态补偿基金和碳中和补偿基金对青海省的意义
青海雄踞世界屋脊青藏高原之上，素有“中华水塔”之称，是长江、黄河、澜沧江的发源地。青海省土地面积72.23万平方公里，占全国陆地面积的7.52%，仅次于新疆、西藏、内蒙古，居全国第四位。境内河流纵横，湖泊众多，雪山林立，冰川广布，水资源丰富。青海的水资源量700亿立方米，仅集水面积在500平方公里的河流就达278条，年径流总量631.4亿立方米，尤其是对黄河水资源的贡献最大。上游冰川融化的水流入下游干涸的土地，但这些贡献并未体现在经济价值上，如果按水资源的贡献给予补偿，青海无疑是最大的受益者。青海的碳吸收的潜力也是很大的，全省有可利用草场面积3161万公顷，祁连山的植被面积也很大。保护好青海的生态，对于整个黄河与长江流域的生态乃至整个中国的政治、经济、文化发展都具有十分重要的意义和价值。未来应通过生态补偿提高青海人民的生活水平和经济社会的发展水平。
青海的水能资源非常丰富，开发条件优越，可装机1798万千瓦，水能资源的开发有利于能源结构优化，替代化石能源。青海日照时间长，太阳辐射强，开发光能资源，也是能源结构优化的重点领域。碳中和基金的设立，青海将根据水能、光能提供的清洁能源的数量得到可观的补偿。
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作者简介
肖金成
经济学博士，享受国务院特殊津贴。中国宏观经济研究院二级研究员，国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长、中国社会科学院研究生院博士生导师、中国城镇化促进会副主席、中国区域经济学会副会长、中国区域科学协会理事长。1997年7月毕业于中国社会科学院研究生院，后在南开大学做博士后研究。曾任中国建设银行总行机关团委书记、国家原材料投资公司财务处处长、国家计委经济研究所财政金融研究室主任等职。被中国国土经济学会评为“2011中国十大国土经济人物”，被中国国际城市化发展战略研究委员会评为“2012年中国城市化贡献力人物”，2012年，被中国科学技术协会评为“全国优秀科技工作者”。
责任编辑：晓晓