滨海新区与浦东新区开发体制与机制比较时间： 2022-03-08信息来源：中国科技投资 2007年09期 作者：肖金成 责编：XHY
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肖金成 国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所
滨海新区与浦东新区开发体制与机制比较
1.浦东新区管理体制的变迁
浦东开发建设过程中不断进行管理体制的创新，大大推进了浦东新区的发展。浦东新区管理体制的变迁大体经历了以下三个阶段：
第一阶段：从1990年到1992年，其特点是宏观协调、分散管理。即由上海市政府成立浦东开发办进行宏观管理协调。浦东的开发建设和管理，则由杨浦区、黄浦区、南市区、上海县和川沙县等“三区两县”具体负责。这种体制的优点是有利于调动各区县的积极性，为前期启动浦东的开发打下了一定的基础。
第二阶段：1993年到2000年，其特点是高度集权、统一管理。尽管分散管理的体制有利于调动区县的积极性，但这种管理体制的明显不足，则是各区县过分注重局部的利益，使浦东的开发和建设难以形成统一规划，大量低水平、低档次、重复建设和重复引进的现象难以避免。针对此情况，上海市委、市政府于1993年初，对浦东的管理体制进行了重大改革，撤销了上海县和川沙县的行政建制，调整杨浦区、黄浦区和南市区的行政区划，三个区原有涉及浦东的区域，不再归其管辖。成立浦东新区党工委和浦东新区管委会，作为市委、市政府的派出机构，直接负责浦东管理和开发建设事宜。浦东新区党工委和管委会享有市级管理权限，主要领导由市政府一名副市长担任。在“东事东办、新事新办”的方针指导下，浦东的开发建设均由党工委和管委会统一规划、统一政策、统一组织、统一实施。这样增强了管委会的权威和指挥能力，杜绝了相互扯皮现象，极大地提高了办事效率，为90年代浦东的快速健康发展提供了强有力的组织保障。
第三阶段：从2000年6月开始，其特点是健全四套机构，行使政府职权。随着浦东经济和社会的快速发展，城区面积不断扩大，社会事务大量增加，高度集权的管理体制也出现与新区发展不相适应的地方，许多事情在上下之间不能很好地衔接，管理体制仍带有很强的计划经济色彩和“非正常”的特点。因此，上海市委决定调整浦东新区的管理体制，建立浦东新区的四套班子，即区党委、区人大、区政府和区政协，浦东新区行政管理体制回归到正常的政治架构。
2000年10月浦东新区正式建政后，新区政府机构仍然保持了“小政府、大服务”的格局，对政府所属的各类企业按照社会主义市场经济的要求实现了政企分离。同时，率先实行审批制度改革，清理不适应体制创新和经济发展要求的项目，大幅度减少或改进审批事项，提高行政审批效率。仅第一轮审批制度改革，削减的审批事项就达80项，占审批事项总数的18%；改革审批方式的达112项，占审批总数的25%，总体改革率达43%。第二轮行政审批制度改革，又削减了审批事项80项，改进审批环节112项，进一步推动了政府职能转变。
2.滨海新区的管理机制
与浦东新区相比，天津滨海新区的管理模式与浦东新区所处的第二个阶段相类似。天津市委市政府在滨海新区的开发建设中，为了加大滨海新区的开发建设力度，1994年3月，市委、市政府设立滨海新区领导小组，1995年6月，成立了滨海新区领导小组专职办公室。2000年9月，在领导小组办公室的基础上成立了滨海新区工委和管委会。新区工委和管委会作为市委、市政府的派出机构，对新区开发建设的主要职能是：加强领导、统筹规划、组织推动、综合协调、增强合力、加快发展。2002年10月，天津市人大颁布了我国第一部以经济区为适用对象的法规——《天津滨海新区条例》，为滨海新区的建设发展提供了法制保障。
滨海新区在政府管理过程中，不断推进各级政府的职能转变，清理违法的行政审批事项，增加政策和法规实施的透明度，提高办事效率，推行“一站式”服务，建立廉洁高效的服务型政府，建立与国际接轨的投资软环境。如在对原有项目审批范围进行了重新审定的过程中，提出凡是可以借助市场机制的，不再采用行政审批。滨海新区还不断加快中介组织、行业协会、信息咨询机构的培育。
滨海新区各功能区实行混合型经营管理模式，充分发挥各功能区的优势，在管理方面有很大的创新，如在为企业减负方面，天津开发区的做法是:取消所有行政事业性收费，建立“国内首家零行政事业收费区”。这一举措对内减少了对经营活动的干扰，降低了企业成本；对外树立了良好的政府形象，提供了合乎国际惯例的投资环境，吸引了更多投资者入区建厂。
但天津滨海新区与浦东新区不同的是，滨海新区管委会不具有浦东新区管委会的权能。滨海新区管委会虽然被赋予了组织规划、审批功能区计划、协调建设项目、筹集建设资金等职能，但由于缺乏应有的人权、财权和土地管理权等职能，使滨海新区在协调各行政区和功能区的规划和发展方面难以发挥应有的作用。各行政区仍实行原来的体制，各功能区则实行新体制，体制摩擦在所难免。结果是各行政区仍各行其是，各功能区自行发展。
3.浦东新区成功的开发模式
确立以开发公司为主体的模式是浦东新区开发的一个重要特征。在国内外的区域开发中，政府作为主体进行开发是最常用的方式，但是在浦东的开发中，仍面临着以下几个要考虑的问题，第一，浦东开发如果仍然以政府为开发主体，那么长期以来土地无偿使用的局面将很难扭转；第二，如果仍以政府为主体来开发浦东，那么，开发资金短缺问题将更难解决；第三，浦东新区当时的开发面积达350平方公里，显然，如此大面积的新区开发不可能同时启动，比较可行的办法应该是先进行点状开发；第四，经济技术开发区除了成为新的经济增长点之外，更是体制和机制创新的试验地。基于以上几个方面的考虑，上海对开发主体及相关的土地开发模式进行大胆的创新，确定了以开发公司作为浦东开发的主体。即由政府设立国有开发公司，只给予一定的实物充当资本金，然后以市场方式筹集资金，寻找合作伙伴，再按政府统一的规划要求进行开发。在这一过程中，开发公司始终是开发主体。在开发公司的具体运作中，公司是具体组织和实施开发的主体和主导力量，是土地滚动开发得以进行的关键环节，同时，还要承担一部分政府职能。按政府的规定，开发公司负责区内道路、河道桥梁等市政设施的建设；还要承担区内商业、文教、公安、消防、社区等公共服务设施建设和社区管理等部分行政管理和社会管理职能。相应地，政府也给予公司一定的特权，如开发公司能买卖各自小区内的土地使用权；政府视规划的实施和招商的进度情况，及时进行小区周围的大市政建设；公司遇到包括资金周转在内的各种困难时，政府出面协调，帮助解决，在特殊情况下，有关政府部门甚至会动用财政资金给予资助。
在重点开发区，公司通过土地资本与金融资产和产业资本的结合，加快了土地资本向货币资本的转换，促进了大规模的基地开发，创造了符合国际惯例的投资环境，吸引了大量中外企业，使重点开发小区内金融保险、商贸流通、现代制造和高新技术等新兴产业迅速崛起，成为上海构筑产业高地的重要载体和最具发展潜力的新经济增长点，实现了在没有政府资金投入、没有原始积累情况下的高速增长。
浦东积极推进投融资体制和方式的改革，充分发挥政府投资在全社会投资中的杠杆和引导作用，积极探索以政府的投资引导和带动社会投资的机制和体制，成功利用资本市场、银行和社会资本进行开发建设，创造了以投资来源多样化、投资主体多元化、利用外资方式多样化为主要特色的政府投资于市场化投融资相结合的多元化投融资模式，形成了全方位、国际化、多元化、多渠道的招商引资格局，推动了浦东开发开放的顺利进行。
浦东新区成立以来，浦东新区努力为要素市场多元化发展创造条件、构建平台，并大力推进市场体系建设。上海证券交易所、上海期货交易所、上海产权交易所、上海人才市场、上海黄金交易所、上海钻石交易所、上海房地产交易中心等国家和市级高层次的要素市场汇聚浦东，初步形成了统一、开放、规范的市场体系，日益凸现出资金、信息、技术、商品、人才的集聚效应。上海的产权交易市场以巨大的吞吐量和市场辐射效应成为集聚多种资本、多层次技术的“聚宝盆”。各类要素市场的蓬勃发展，既增强了上海中心城市的服务功能和浦东开发开放的辐射效应，又有力地促进了社会主义市场经济体制的建设。
一系列要素市场的建设，最重要的意义在于恢复了上海作为多功能中心城市的地位。要素市场的建立和运行还给浦东形成了一个中国绝无仅有的良好的投资环境，可以吸引大批的世界级的跨国公司、国际财团和金融机构以及国内的大型企业集团总部进驻浦东。同时要素市场本身也带来巨大的经济流量，超越了一般单个项目招商的当量。多个国家级和地区级的要素市场汇集浦东，使浦东的产业结构在短期内跃升到一定的高度，带动了一串新型产业链条的产生和发展，特别是使服务贸易等高层次第三产业得到了高速的发展。
4.滨海新区应借鉴浦东经验
滨海新区也已经具有较高的市场化程度。首先是加大了国有企业改革力度，推进投资主体多元化和股份制改造进程，天津港、天津钢管公司等大型国有企业股份制改造取得重大突破。其次是加强滨海新区的法制建设和制度创新，为适应经济发展要求，市人大相继修订了开发区、保税区条例，颁布了《天津滨海新区条例》，优化了滨海新区的法制环境，促进了市场经济的有序发展；不断完善区域规划和土地储备制度，加强对海域和滩涂的管理。第三，加快建立和完善社会保障体系，吸引商业性保险公司参与社会统筹的养老保险和医疗保险。新区各单位加快了劳动保障中心的建设，努力实现劳动者充分就业，维护社会稳定；在滨海新区拓展过程中，积极探索建立农村社会保障体系的新途径。但滨海新区管委会在调动当地资源、统筹基础设施建设和完善社会职能等方面都面临着较大的困难，如果这种体制不加以创新，势必影响到滨海新区今后的进一步发展。因此，滨海新区有必要借鉴浦东新区的经验，建立起能够满足新的竞争发展需要的管理体制。浦东新区在开发功能区方面，除了外高桥保税区外，其他均以开发公司模式进行功能区的开发，在经济体制改革和完善市场经济体制方面，浦东新区在土地开发、推进投融资体制改革、完善要素市场和建立现代企业制度等方面都取得了相当的成效和经验，滨海新区应予以借鉴。
滨海新区与浦东新区在经济结构方面的比较
1.制造业在两新区产业结构中的地位均十分突出
浦东新区和滨海新区的第二产业在产业结构中的比重均超过50%，这说明滨海新区和浦东新区第二产业在区域经济发展中的重要地位，这两个地区都正处于工业化加速发展的时期。同时与浦东新区相比，由于滨海新区第三产业的发展相对落后，也使第二产业的份额相对较大。
浦东新区已形成了六大支柱产业，即电子信息产品制造业、石油化工及精细化工制造业、汽车制造业、成套设备制造业、精品钢材制造业和生物医药制造业。内资企业以石化、钢铁、医药产业为主，60家世界著名跨国公司的投资主要涉及汽车、通讯设备、生物医药和家电等产业。
滨海新区制造业基地初步形成。滨海新区自建立以来，国内外大企业特别是高新技术产业的迅速发展，推动了滨海新区现代化制造业基地的形成，在此过程中已形成电子通讯、石油开采及加工、海洋化工、现代冶金、机械制造、生物制药、食品加工等具有一定区域意义和国内竞争力的优势产业，成为滨海新区的支柱产业。高新技术产品规模进一步扩大，电子信息、生物制药、光机电一体化、新材料、新能源和环保六大高新技术产业群已初具规模。
2.滨海新区应大力发展第三产业
滨海新区三次产业结构中虽然第一、第二产业与浦东新区略有差距，但最为突出的差距则表现在第三产业上，浦东新区第三产业的产值是天津滨海新区的2倍多。
两个地区第三产业内部的差距主要表现在金融保险和房地产业上。滨海新区第三产业产值结构中，交通运输仓储和邮电通信业占30%多，比浦东新区高20多个百分点，其产值规模也大于浦东新区，说明滨海新区第三产业中交通运输仓储和邮电业的优势比较突出，传统的服务业仍占主体地位，而适应经济社会发展需要的现代服务业的发展水平还不高。
浦东新区第三产业发展迅速的关键原因与国家对上海市的定位有密切关系。国家对上海市的定位是将上海建成国际贸易金融中心，与此相对应，在我国积极加入WTO的过程中，浦东积极尝试了开放和发展服务性行业，将国民待遇授予外资企业。浦东新区吸引外资的方法主要由依靠优惠政策转向所谓的“职能开放”，即允许国外投资者进入浦东从事第三产业投资，其中包括零售店、中国实体和外国合作者建立的贸易保险公司以及可以利用中国货币进行金融交易的外国银行分理处；还包括从财会到法律顾问等各种与交易相关的服务业。
从经济结构的对比看，由于浦东新区与滨海新区的开发模式不同，造成了既有的产业结构的差异。浦东新区的开发是全功能、多方位的开发，尤其是紧紧围绕上海市的功能定位的发展方向是浦东新区与滨海新区在第三产业方面有较大差距的主要原因。从发展趋势看，第三产业的发展差距在短期内也不可能有较大的改变。滨海新区的开发是以工业为主的功能开发，因此，从工业发展水平看，滨海新区与浦东新区的差距并不明显。从轻重工业结构看，滨海新区目前的重化工业程度要高于浦东新区，这说明滨海新区正处于重化工业加速发展的阶段。值得指出的是，滨海新区在继续发展重化工业的同时，应积极促进以现代服务业、旅游业为主的第三产业的发展，提升第三产业结构水平，并进一步完善滨海新区的城市功能。
责任编辑：晓晓