肖金成：应建立中央立法监督，省级负责审批，地市级规划，县乡执行的土地管理体制时间： 2022-01-19信息来源：宏观经济智库 2022-01-19　作者：肖金成　责编：XHY

完善我国土地管理体制的目标一是协调好耕地保护、生态保护与非农用地的关系；二是协调好中央政府与地方政府之间的关系；三是协调好公共利益与农民个人利益的关系。为了实现这个目标，必须改革和完善现行土地管理体制，逐步完善土地要素的市场配置机制，通过市场运行和政府协调两种途径的合理配合，真正实现土地利用的高度集约，实现土地资源的可持续利用。

一、明确中央与地方政府的职责划分

由于征地审批权力的高度集中和牵涉到的行政管理部门较多，一个项目用地从审批到开工建设，往往从基层上报到国务院和省政府批复，并由规划、计划、土地、建设、外经贸、房地产、国资、环保等许多涉地行政管理部门认可后实施，需要盖少则几十，多则200多个公章，需要少则1年，多则3年，甚至更长的时间才能走完程序。尽管审批耗费了大量时间和成本，但违法占地、浪费土地、粗放利用土地的现象并未根本遏止，有些地方甚至愈演愈烈。在土地审批和管理上，形成地方政府与中央政府，下级政府与上级政府普遍的博弈现象。由于掌握信息的不对称，最终结果往往是下级政府稳操胜券。因此，改革和完善土地管理体制，首先应重新确定各级政府在土地管理中职能的划分，理顺中央政府与地方政府以及地方政府之间的关系，将中央和地方的职责划分科学化、法制化，减少实际工作中不必要的摩擦和博弈，各级政府按照各自的职责，建立健全土地管理的长效机制，确保土地资源的合理利用和可持续发展。中央政府的主要目标是从宏观上准确把握国家经济社会总体发展中所面临的各类重大矛盾对土地资源的要求，协调好我国工业化、城镇化过程中耕地保护、生态保护与非农用地的关系。建立适合我国国情的、能够保障粮食安全的相互制约与目标明确的耕地保护制度，建立健全农民自身在保护耕地安全方面的自主机制；有效解决工业化和城镇化过程中对建设用地迅速增长的需求，建立土地集约利用的长效机制，编制全国和区域性空间规划（区域规划）。国土资源部在土地管理职能方面重点围绕国家的宏观目标，研究、制订、设计符合我国国情的土地管理体制、土地管理法律法规和政策体系；负责指导下级土地管理部门的业务，包括编制土地利用规划、土地登记、土地调查、土地市场监测等；负责开展全国的土地整理、复垦及后备土地资源的普查；建立土地资源管理的垂直监督体系，由上到下，层层监督。

省级政府土地管理部门应在中央大政方针的指导下，严格遵守国家法律法规，贯彻国务院关于土地管理的各项政策，依据全国性和区域性空间规划，编制省域土地利用规划，审批市级土地利用规划和建设用地的审批。根据本省情况，进一步制订适合本地区特点的土地管理法规及政策，负责监督省级以下土地管理部门对土地利用和使用的管理，对市级土地利用规划的编制进行指导，对省内不同地区间的土地纠纷问题进行协调。

市级土地管理部门负责贯彻执行国家和省级政府制定的有关法律法规和政策。根据全国性空间规划和区域性空间规划及本省土地利用规划，编制市域土地利用规划。负责监督市级以下土地管理部门的土地管理行为，监督土地市场的运行和土地的开发利用。对违法行为进行处罚。对土地使用权交易进行审批，制发土地使用权证。打击囤积土地和恶意炒买炒卖的行为，限制土地投机行为，干预由炒作引起的地价上升。

县（区）乡级以下的土地管理机构应作为市级土地管理部门的派出机构，人员管理、经费支出等事务应由地市级国土资源管理部门进行统一管理。主要工作是进行土地产权登记、变更和土地纠纷的处理。具体管理土地市场运行中所发生的一系列相关活动，重点指导乡级土地管理机构的管理工作。收集基层土地信息，建立土地信息库，为上级土管部门及时了解土地市场的动态变化提供依据。乡（镇）级土地管理机构依法对农村土地使用权进行确认。对每宗土地的权属进行确认并负责地籍调查、登记、造册等工作。负责土地使用权和土地变更的发证工作。同时，还要依法管理土地权属的变更及其申报工作。协助县级土管部门对每户农民所拥有的土地使用权进行实地丈量、建立标识，对土地使用权的转让进行及时登记并统计上报。负责处理土地纠纷。

总之，在土地管理上，中央政府主要负责立法与监督，省级政府主要负责审批，地市级政府主要负责规划制订，县乡级政府主要负责执行，从而，从根本上扭转地方政府对中央政府的博弈现象。

二、理顺土地管理部门与其它部门的关系

为改变许多地方存在的多部门批地管理、政出多门的现象，应在明确土地所有权和使用权及他项权利划分的基础上，理顺部门间的关系，明确与土地资源管理相关的部门对土地管理的权限和职能，并以法律或制度的形式确定下来。这其中涉及矛盾比较突出的是土地管理部门和城市管理部门。

由于长期以来忽视交叉部门间的职能划分问题，使得土地管理部门与城市建设部门间的摩擦一直不断。针对这一情况，国务院在1990年5月下发了国发(90)31号文件，对建设部、国家测绘局与土地管理局有关职能进行了分工，但这只是部分解决了土地管理职能与房屋管理职能交叉的矛盾，并没有从根本上解决两者之间的协调统一问题。最近一次的改革也没有触及部门间的职能划分问题。在实践中，我国一些地区针对解决土地管理部门和城市规划管理部门的矛盾进行了有关改革，如天津市和深圳市将土地和城市建设两个部门合并，浙江省内部也进行了一些改革，形成了多种模式的土地管理方式。从实践结果看，解决土地管理部门和城市管理部门的矛盾，关键不在于形式上的合和分的问题，而在于两者职能的划分，因为即使两者合并，但如果内部职能不清，仍然不能很好解决两者的矛盾。改革的长远方向是要明确各部门的职能划分，这不仅包括与土地管理相关的土地、城市、农业、林业等部门，还包括其它一些综合规划部门。

一是关于规划的协调问题。要以上一级的空间规划为依据，编制省市级土地利用规划，土地利用规划应以空间规划或区域规划为指导。城镇范围内可考虑将土地利用规划与城市规划合并。二是关于土地的权属登记问题，应考虑对同一块土地及其地上建筑由一个部门统一登记，颁发一个产权证书，以减少土地交易成本。三是土地管理部门重点负责土地利用规划的编制与管理，负责土地用途分区的管制、土地登记管理、土地市场信息资料的收集，土地违法行为的查处，制定完备的土地法规和相关政策。四是城市管理部门的主要职责是编制城市规划，重点应是城市空间的立体发展规划；对城市交通、公益设施等进行规划、管理和建设；对城市土地的集约利用和空间合理布局进行研究、规划和实施。

三、管理、监督和经营相分离

土地管理、监督与经营是标的相同但目标不同且是相互制约的行为。如果由一个部门或一个机构行使，必然发生共谋和作弊行为。必须在法律规定的职能框架下，按照确定的分工进行严格的划分。

为改变土地管理部门既是裁判员又是运动员的现象，要在加强地方政府土地管理职能的基础上，将土地管理部门的土地经营行为彻底剥离出来，使土地市场经营与土地的管理分离开来。土地管理部门不能直接参与土地市场的运行，而应为土地市场运行提供优质的服务和良好的环境，提供市场所需要的信息服务，防止市场的恶性竞争。对于非个人或独立的企事业单位拥有的土地资源，以及国家通过征购或征用所控制的国有土地，它的经营活动应由当地政府出资设立的独立的、具有法人资格的土地开发经营机构具体运作，进行土地经营活动，同时要建立合理的收益分配制度，接受土地管理部门的管理和监督。

强化对土地执法行为的监督。各级政府的土地管理部门须按照法律所赋予的职责分别履行所承担的行政管理职能，并同时由上而下进行垂直监督管理，国土资源部负责对省级土地管理部门进行监督，省级土地管理部门负责对地市土地管理部门进行监督，依此类推。有必要的话，可建立国家土地督察制度，即国土资源部向各省派驻土地督察专员，监督土地执法行为。省土地管理部门向地市派驻土地督察专员。在实施过程中，要对监督人员到地方工作的具体时间与轮岗制度做出明确规定，以免此项制度流于形式。应以信访工作为突破口，针对集体上访中反映的严重问题及其他突发性、影响恶劣的事件，启动专门的督察组，前往当地加强督察指导，并给出处理意见。

改革过去由部门立法的做法。关于土地管理各项法律法规的起草和制定要从过去的部门为主转变为由人大召集有关各方参加的专门小组来进行，法律草案完成后应召集有关方面的专家如经济、社会、文化甚至民俗方面的专家进行反复论证，并应广泛征求不同部门、不同级地方政府、不同阶层群众的意见后再报人民代表大会通过。总之，要切实考虑到各方面利益群体的要求，克服部门利益诉求。

要继续加强对土地管理部门执法的监督工作。国土资源部应接受全国人民代表大会包括全国人大代表的监督。各级土地管理部门应接受同级和上级人民代表大会包括人民代表的监督。尽管我们从土地立法角度已经做出了很大的努力，但实际工作中，在土地管理中有法不依、执法不严的现象仍很严重，许多违法者并不能得到真正的制裁，法律监督没有起到应有的作用，因此在完善法律法规建设的基础上仍需进一步加大依法监督的力度。

在社会主义市场经济体制下，土地作为生产要素，应与其它生产要素一样，能够进入市场进行流动，并通过价格杠杆和竞争机制把土地资源配给效益较好的土地使用者，通过市场机制的作用达到优化的目的。鼓励土地使用权的流转，加大通过市场方式促进土地流转的力度。但是，要使市场优化配置土地资源的作用实现，离不开统一、有序、健全的土地市场体系作保证。土地资源的配置应主要由市场取向来实现，也就是根据价值规律、级差地租及级差地价规律、供求规律和竞争规律的要求，按照土地使用者的生产、经营、消费活动所承受的实际租赁价格和用地成本，与土地所有者或土地使用权的支配者所预期的土地级差收益之间，进行较量与均衡，通过地产市场来让渡和配置土地资源，土地价格的高低完全由交易双方按照土地质量的差异、市场竞争者的多寡来决定。地价调节的结果就是促使土地形成有序竞争和利用，实现土地价值的最大化。土地市场的运行离不开中介机构和中介人的作用，中介机构是土地市场运行的催化剂。为配合土地市场运行机制的建立，我国应加快制定相关的中介制度，鼓励中介机构的建立和发展，促进土地市场中介的专门化，使土地市场的运行有序化、高效化。

四、强化规划管理，取消年度计划管理

自1986年制订《土地管理法》以来，我国对土地管理采取的最重要的手段就是在全国范围内组织编制土地利用总体规划和对非农占地实行年度总量控制。换言之，从那时起我国开始建立一种以总体规划与年度占地计划相结合的管理模式，试图把土地利用分区与年度总量控制相结合。对比国外土地管理的一般做法，年度指标控制基本上为我国所独有，并且是我国土地利用管理中较重要的一种管理方式。但是这种方式已经越来越不适应社会主义市场经济条件下对土地管理的需要。

今后我国应全面实行规范化与法制化的土地利用分区管制，最终取消年度占地计划。当前要逐步缩小计划管理范围、增加指令性计划管理的弹性。政府应重点在土地利用规划、土地市场、信息、监管方面加强管理，从重审批向重规划和监管方向转变。各级政府首先是要制定科学合理的土地利用规划，划定严格的土地利用分区，所有土地使用者必须在规划许可的条件下进行有关土地利用、买卖等各项活动。而国家不再对每一块土地进行用地的审批，主要工作是对土地的使用情况进行监管，防止和纠正土地用途违反空间规划、土地利用规划和城市城镇规划、土地交易暗箱操作、土地重大污染等问题。

五、制定集约利用土地标准，积极开展土地整理

解决土地供求矛盾，要着重在提高现有土地利用率上下功夫。一要严格控制建设用地增量，积极盘活存量。新上建设项目首先要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。开展对存量建设用地资源的普查，摸清底数，研究制定鼓励盘活存量的政策措施。二是制定新的用地定额标准，工商业项目用地要规定投资强度、开发进度和效益指标。认真贯彻执行国家产业政策，对那些淘汰类、限制类的投资项目，要禁止和限制用地。三是引导企业提高土地利用率，对企业利用现有土地增加投资、扩大生产规模，在有关政策上给予优惠。鼓励建设多层厂房，开发区要积极推广标准厂房，提高土地容积率。鼓励利用荒地、废地等搞建设，尽量不占或少占耕地。基础设施和公益性建设项目，也要合理节约用地。四是研究设计适合不同类型区域、城市和农村土地集约利用的标准，提出相应的具体对策和措施。五是积极开展土地整理和后备土地资源开发，增加建设用地和耕地的供应潜力。充分挖掘已利用土地和废弃土地的潜力，大力开展“田、水、路、林、村”综合整理和对工矿生产建设中塌陷、挖损、压占废弃土地的复垦，全面提高土地的利用率和产出率。应废除以省为单位的占补平衡制度，土地短缺的发达省份应缴纳土地占用费，同时建立后备土地资源开发基金。来源：投资增长速度研究专题研讨会论文集（2006年12月）作者：中国区域科学协会理事长肖金成

责任编辑：晓晓