中部崛起
工业用地市场化配置改革研究——浙江海宁经验剖析时间： 2016-12-03信息来源：徐忠国 唐健 卢曦 作者：hjr_admin 责编：
DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.11.005改革开放以来，持续推进的生产要素配置市场化改革取向，不断释放出人口红利和世贸红利，经济社会实现了高速增长。然而，进入新常态后，我国人口红利与世贸红利持续减弱，劳动密集型产业竞争力不断降低，原有发展动能持续减弱。为此，党中央及时提出推进供给侧结构性改革，实现经济增长由要素驱动转向创新驱动。作为土地部门，如何落实决策，研究制定土地政策，有效助推工业及其用地的供给侧结构性改革？浙江省海宁市工业用地市场化配置改革，提供了一份可资借鉴的地方经验。
改革的政策背景与海宁概况
政策背景。上世纪90年代以来，中央先后启动了财税体制改革和国有土地使用制度改革。尤其是国有土地使用制度改革，为地方政府提供了筹集城市基础设施建设和公共服务资金的新渠道，弥补了财税体制改革造成的地方财政缺口。国有土地出让招拍挂制度的实施，进一步强化了地方政府经营土地和经营城市的行为模式，形成了“土地—财政—金融”三位一体的发展路径。这种发展范式成为地方政府普遍的发展模式。使地方政府成为自我激励、自我约束的独立经济主体，不断推进地方制度创新，改善地方基础设施条件，增强区域竞争力与吸引力。然而，在县域竞争格局下，地方政府为最大化政治和经济目标，采取了二元化市场结构策略：对于主要由本地人消费的居住用地和商业用地，采取垄断一级市场的市场结构和饥饿供应策略，按照土地出让的边际收益等于边际成本的原则，降低土地供应量。对于主要引入外来发展资金的工业用地和旅游用地，采用了完全竞争的市场结构，按外部县域间竞争形成的市场价，采取量化宽松供应策略，将地价限制在获取成本左右。这种策略的副作用就是扭曲了工业用地价格形成机制，导致工业用地低效利用。最终地方政府陷入“囚徒困境”的竞次博弈格局，导致国家层面不得不出台工业用地最低保护价，约束各地政府出让工业用地的行为。
由于存量工业用地保有成本低，引导退出困难。在现阶段资源与环境面临紧约束的背景下，如何设计经济手段，盘活存量工业用地，实现低效低端企业以及低效粗放用地的释放与退出？这些经济手段如何与供给侧结构性改革的“降成本、去库存”的要求相结合？ 这些问题亟待理论部门和实践部门破题探索。海宁市，就是在这样的政策背景下启动土地要素市场化配置改革的。
海宁概况。海宁市位于浙江省北部，经济发达，区位优越。全市土地总面积约863平方公里，其中建设用地面积225平方公里，占土地总面积的26.07%，建设开发强度已近极限。2014年，全市已进入工业化后期，企业大都为民营企业和劳动密集型企业，具有典型的“三高一低”（高投入、高消耗、高污染、低效益）经济增长特征。由于地域资源与环境承载已近极限，且土地利用低效粗放、环境污染严重，改变发展路径已成为当务之急。
改革举措
改革总体思路。面对资源和环境严峻的瓶颈约束，如何推动经济转型升级，改造经济增长方式和用地模式？海宁开出的药方是“两退两进”（退低进高、退二进三），即将制造业中资源占用多、能源消耗高、环境污染重、已不适合在当地继续发展的相对低端低效的产业、企业或某些生产环节，从原所占有的空间中腾退出来，继而引进相对高端高效的先进制造业和现代服务业、优质企业或某些先进生产环节。
主要政策措施。创新形成了“以亩产效益评价为主线、以市场化配置为主题、以政府推动为引导”的模式。一是突出“亩产效益”主线，在全省率先建立了系统性的亩产效益综合评价体系，将全市1659家3亩以上用地工业企业分为A、B、C三类，进行测评打分，向每家企业发放亩产效益“成绩单”。改变了企业囤地增值的传统观念，通过市场化交易盘活存量土地，实现存量土地上的新投入、新产出、新效益；二是突出“市场配置”主题，组建浙江江南要素交易中心，土地一级、二级市场交易均可在交易中心进行，形成统一规范的阳光交易服务平台；三是突出“政府职能”转变，实施行政审批层级一体化改革，推动“重审批、轻监管”向加强事中、事后监管转变。
建立差别化的资源要素价格机制。针对A、B、C三类企业，在用地、用电、用能、排污等方面实施差别化的激励和倒逼的政策措施。1. 差别化城镇土地使用税。调整提高原有土地等级划分，将城镇土地使用税从每年3元/m2调整到每年6元/m2，再根据评价结果分类分档减免：A类重点扶持类土地使用税减免80%，房产税减免20%；A类鼓励提升类的前50%土地使用税减免60%，房产税减免20%；A类鼓励提升类的后50%土地使用税减免40%；B类土地使用税减免20%；C类不予减免。
2. 差别化用电。对A、B类实施差别电价，能耗在标准之内部分（国家行业标准）执行正常电价，能耗超过限额标准一倍以内部分提高0.1元/千瓦时、超限额一倍以上提高0.3元/千瓦时；对C类实施惩罚性电价，能耗在限额标准以内提高0.1元/千瓦时、标准以上提高0.3元/千瓦时。
3. 差别化用能。对年综合耗能3000吨标煤以上或新增年耗能1000吨标煤以上的企业差别化核定用能总量，以2011、2012两年用能量最高值为基准值，分别按单耗水平低于或高于全市工业增加值能耗5年规划目标值，A类重点扶持类按基准值的100%、98%核定；A类鼓励提升类按基准值的98%、96%核定；B类按基准值的94%、92%核定；C类按基准值的90%、88%核定，并实行核定配额内不收费、新增用能量有偿申购、超限额差别加价收费制度。
4. 差别化污水处理收费和差别化用水。对污水入网企业实行多因子复合加价收费制度，并根据评价结果和行业特点实施差别化征收。对C类实行差别水价和超计划用水累进加价管理，差别水价执行标准在现行水价基础上每吨水增加1元，超计划用水量实行分档累进加价收费。
5. 差别化排污总量和价格核定。差别化核定企业年度减排任务，A类减排任务为“十二五”全市工业平均年度减排任务的50%；B类工业企业平均分3档，分别执行平均减排任务的1倍、1.5倍和2倍；C类为4倍。差别化核定排污权交易价格，A类为基准价，B类为基准价1.5、2、2.5倍，C类为4倍。
建立便捷高效的生产要素交易机制。为了更好地发挥市场在要素配置中的决定性作用，海宁市成立了浙江江南要素交易中心，作为全市综合性要素交易市场和要素交易政府信用担保结算平台。交易中心是集各类要素交易和公共资源交易服务于一体的国有公司，主要负责排污权储备指标、用能总量指标、土地、产权、股权等各类产权类和权益类要素进场交易的服务工作，同时将建设工程招投标、政府采购纳入服务范围，为各类交易发布信息，提供场所和设施。
政策绩效与问题
政策绩效。1. 行政审批更快捷。新增用地建设项目实现从用地指标统筹安排落实、农转用和土地征收“一书三方案”编制报批、征地“两公告一批复”、供地方案报批到挂牌供地出让无缝对接，流转审批至供地挂牌全流程最快提速为25个工作日完成、50个工作日可摘牌成交，有效降低了制度运行交易性成本。
2. 要素配置更精准。随着土地供应实行差别化管理市场化配置，实现了土地要素在规划空间上更合理布局、在时间上能更快捷高效、在供给上更精准配置，有效保障了重大招商引资项目的及时落地。
3. 集约利用更提升。全市新引进项目建设用地集约利用水平明显提升，如新供工业用地平均容积率1.28、亩均投资强度329万元、亩均税收22万元。在建的海宁时尚产业园项目，容积率从原1.2变成2.5，投资强度从原每亩139万元升到320万元，亩均税收从原10万元提到30万元。企业节约集约用地意识进一步加强，对出让合同条款重视程度和履约自觉性进一步提升，项目开工建设进一步加快，提前开工建设达到50%以上。
4. 企业转型更自觉。A类企业中上市公司、规模以上企业纷纷借政策利好做大做强，扩大领先优势。B类企业“不进则退”的危机感和转型升级的紧迫感增加，通过加快技改步伐、加大研发投入、如实申报税收等，以提高来年亩产效益综合评价分值，从而避免沦为C类企业。C类企业加快关停并转退。如2013年度的83家C类企业中，在2014年新一轮亩产效益评价已有46家在采取实质性动作后摘帽提升，其中7家实施兼并重组，8家关停注销，16家重新评价后提升至A、B类。
存在的问题与政策风险。1. 经济下行压力较大，企业转型升级困难重重。海宁市的经济基础主要以纺织、皮革等传统产业为主，多为民营劳动密集型企业。在各类生产要素价格总体上涨的背景下，企业利润微薄，生存困难，转型升级更是困难重重。在外需疲软，内需启动尚需时日的大背景下，海宁经济整体下行的压力及风险仍然较大。
2. 土地保有成本仍然偏低，工业用地粗放利用难以杜绝。从目前的政策来看，单独的工业用地的保有成本仍然偏低，尤其是前述各类土地税收和房产税的减免，更降低了工业用地的保有成本。这样的用地保有成本难以有效约束企业粗放利用土地的行为。据统计，海宁市已建成工业仓储用地中，规模以上企业平均容积率约为1.00，规模以下企业1.02；规上企业地均税收11.86万元/亩，规下企业6.09万元/亩，土地利用总体低效粗放。因此，从政策引导方向来看，还应进一步加大工业用地的保有成本，促使低效利用土地的企业难以承受用地成本，而将土地流转出去。
政策评价及机理分析
政策评价。海宁市工业用地要素市场化配置改革及其实践，是在现有财税体制和国有二元土地使用机制下的渐进式制度演进，尚未从根本上改变县域竞争和工业用地竞次出让的博弈格局，工业用地仍然取得了地价补贴，价格形成机制仍不尽完善，但两项改革都取得了良好的制度绩效：第一，助推了高端高效的先进制造业和优质企业或某些先进生产环节的发展；第二，抑制了资源占用多、能源消耗高、环境污染重、已不适合在当地继续发展的相对低端低效的产业、企业或某些生产环节的生存空间；第三，通过科技、制度创新，实现资本、科技等生产要素替代土地要素，或重建效率更高的生产函数，促进了工业用地的高效利用。但在改革风险上，这些改革措施尚存在改革力度权衡的顾虑，担心力度过大会带来一些诸如经济下滑、改革责任等难以控制的风险。
政策成效的经济分析。改革取得成功的关键原因，可归结为几点：第一，确立了企业、企业家的经营创新主体地位和作用。海宁市在推进工业用地市场化配置改革时，十分尊重企业的市场主体地位，尊重企业家精神，把生产要素的配置权交给企业及企业家，积极吸纳具有创新精神的的企业家及创新型高端人才。
第二，政府负责提供创新市场体系和制度体系，以及基础理论研究和大型基础设施建设等公共产品。海宁市进行了浙江江南要素市场交易中心建设，开展制度创新，允许包括土地及排污权储备指标、用能总量指标、知识产权、人力资源、股权等综合性要素进场交易，为低端低效的产业、企业或某些生产环节对生产要素的释放和高端高效的先进制造业和现代服务业、优质企业或某些先进生产环节对生产要素的获取，提供了渠道和机制。
第三，在市场体系及制度体系建设滞后的情况下，政府可以适时伸出扶持之手，哺育具有比较优势产业的发育。对生产要素进行价格补贴，降低创新生产成本；对创新风险进行适当补贴，降低创新风险。海宁市通过对企业的精准评价，制定差异化的生产要素价格，尽管仍对企业进行要素价格补贴，但要根据企业的产出效益情况，实行差别化的价格政策。当然，海宁政府仅调控由政府提供的公共生产要素的价格，不干预企业间提供的生产要素的价格，干预的范围是有限的。
（作者分别供职于浙江大学公共管理学院和中国土地勘测规划院地政研究中心）