农村土地承包经营权流转个案研究时间： 2016-10-19信息来源：何格　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：推进农村土地承包经营权规范、有序流转，对于促进现代农业发展意义重大。在实地调研基础上，对四川省农地流转中存在的片面追求规模效应、过分偏好工商资本、城镇周边流转需求过热、农民就业及收入不稳定和土地流转交易体系不健全等典型问题进行分析，提出强化认识、制定准入门槛及退出机制、优化惠农政策及构建流转交易体系等建议。
    　关键词：承包经营权；流转交易；适度规模经营；四川省
    　中图分类号：F832.43  文献标识码：A
    　文章编号：1007－7685（2016）05－0071－04
    　DOI：10.16528/j.cnki.22－1054/f.201605071
    　作者简介：何格，四川农业大学管理学院教授。
    　注：本文是四川省软科学研究计划项目“政策创新驱动我省农业新型经营主体培育研究”（编号：2015ZR0045）和四川省社会科学高水平研究团队“四川农村资源市场化研究”的成果。
 
    　推进农村土地承包经营权规范、有序流转，是在新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步发展背景下党和国家对我国农村基本经营制度做出的战略部署，也是在农村劳动力老龄化、农产品生产受制于“价格天花板”和“成本地板”抬升以及资源环境等多重约束下改造传统农业的路径选择。^[1]近年来，四川省各地在有关法律政策的指导下，根据自身产业特色，结合农村经济发展和农村劳动力城镇化转移实际，积极稳妥地引导农村土地承包经营权流转，既有效促进了四川省农业现代化、适度规模经营及农民带着财产权进城的新型城镇化发展，又有效助推了“两个跨越”战略的实施；既有效摆脱了长期以来农业“增产不增收”的困境，又有效促进了新型农业经营主体的培育和发展，解决了未来“谁来种地”的问题。但同时，由于在实践中对相关政策理解偏差和贯彻不到位、部分工商资本对惠农政策的盲目响应，导致土地流转实践中出现片面追求规模、过分偏好工商资本、城镇周边流转过热而农村边远山区流转不足及流转交易体系不健全等问题。对这些问题给予及时的政策响应，是规范和有序推进农村土地承包经营权流转的前提。为此，本文在对四川省成都市金堂县、崇州市、温江区以及峨眉山市、内江市、南充市、泸州市泸县和合江县、雅安市雨城区等地农村土地承包经营权流转实地调研的基础上，剖析了流转中出现的典型问题并提出相应的建议。
 
    　一、四川省农村土地承包经营权流转现状
 
　    （一）流转规模递增
 
    　近年来，四川省不断健全流转机制，积极引导农村土地承包经营权规范、有序流转。截至2015年底，全省农村家庭承包土地流转总面积已达1482.3万亩，占全部农地面积的25.4%，比2014年提高2.1个百分点。随着流转速度的加快，农地经营规模细碎化、分散化的既有模式逐渐打破，农业适度规模经营日趋凸显并加速发展。统计表明，流转10亩以上面积的占流转总面积的56.1%；其中，流转50～99亩的比重为23.1%，年均增速最快，达15.4%。
 
    　（二）流转模式多样
 
    　四川省地域广阔，各地经济发展水平各异。与此相适应，四川省农村土地承包经营权流转模式呈现多样化特征。在经济相对发达的城镇郊区，农地流转以出租、入股为主。而在成都市周边地区，近年来流转模式不断创新，出现了农地共营、农地信托等流转模式。在经济相对落后的农村地区，土地承包经营权流转主要以转包、转租和互换等相对初级的流转模式为主。对四川省典型丘区的10个县市调研表明，2014年全部承包经营权流转面积达276万亩，其中转包93万亩，占33.7%；转让10万亩，占3.6%；互换7万亩，占2.5%；出租56.4万亩，占20.4%；入股62.3万亩，占16%；其他形式65.3万亩，占23.7%。
 
    　（三）流转管理制度逐步完善
 
    　为规范流转行为，四川省在国家有关法律政策的指导下，出台了《关于进一步引导农村土地经营权规范有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》，对农村土地承包经营权流转的总体要求和操作规范做出了详细规定。不仅如此，为保障流转中不同主体尤其是承包农户的土地权益，四川省农业厅下发了农村土地承包经营权流转的示范性合同文本样本，并在此基础上对农地流转实行分级分类管理。为避免事后纠纷，要求对流转面积超过30亩以上的实行登记，并对流转受让方的主体资格、征信情况、农业持续经营能力及拟经营项目是否符合本区域产业布局等事项予以事前审查。这些制度为切实贯彻落实农村承包土地依法、自愿、有偿流转奠定了基础，也为切实维护承包农户的土地权益提供了有力保障。
 
    　（四）区域性流转市场初步形成
 
     　土地流转交易平台是促进农村土地承包经营权流转的有效载体，对降低流转交易成本、监管流转双方的合同遵守及履行有着相对其他载体的独特优势。^[2]近年来，四川省积极培育农村土地承包经营权流转有形市场，引导承包经营权入市流转交易，初步形成了区域性流转市场。如，成都市以成都农村产权交易所为龙头，主动将流转交易服务延伸到田间地头，构建起市县乡三级、包含农村土地承包经营权在内的农村产权流转交易市场，2015年市县乡分别实现流转金额209亿元、0.3亿元和0.4亿元。内江市整合国土、农业等部门职能，成立了内江农村产权交易中心，2013年以来共计流转土地1.6万亩，涉及金额0.8亿元。雅安市雨城区通过构建流转交易平台，积极主动引领农村土地向茶叶、竹林和猕猴桃等特色产业集中，2014年通过流转形成适度规模经营，实现区内农民人均增收209元。
 
    　二、四川省农村土地承包经营权流转中的典型问题
 
    　（一）片面追求规模化效应，基层政府包揽土地承包经营权流转
 
    　部分地方结合农业产业结构调整需要，根据本地特色，制定区域产业发展规划，并以此成片规模化集中流转农民土地承包经营权。有的地方通过打造“现代农业产业发展园区”，规模化集中流转农民土地承包经营权。然而，由基层政府主导农村土地承包经营权流转，易出现违背国家“土地流转不得违背农民意愿”原则问题，带来巨大的市场风险、社会风险和道德风险。^[3]“政府之手”很难有效平抑农产品价格波动，也不宜在农产品价格低迷、业主经营困难时为市场风险买单。而一旦政府主导土地承包经营权流转，不论流转中哪一环节出现问题，农民便会找政府“做主”，地方政府甚至要为业主的经营管理不善兜底买单，而且基层政府主导的大规模集中流转土地也容易滋生设租、寻租等问题。市场经济条件下，如果本应由市场经营主体承担的风险得不到妥善解决，甚至可能引发社会问题。此外，土地经营规模不是越大越好，不同的区域条件、不同的经营主体以及不同的经营项目有着不同的最优经营规模。城市郊区、社会资本经营土地的规模相应大一些，而不少远郊区也试图“复制”城郊较大规模的土地流转，但往往在经营中面临巨大的市场风险。
 
    　（二）过分偏好工商资本，忽视新型农业经营主体的可持续发展
 
    　近年来，受宏观经济发展及国家产业结构调整的影响，部分过去不是从事涉农领域的社会工商资本，在国家惠农政策及部分地方农业规模经营优惠政策的激励下，积极到农村集中流转土地并从事种植、养殖业。这些工商资本在资金、社会影响及与地方政府关系处理方面相较其他经营主体具有一定优势，因而在土地集中经营项目方面更容易得到照顾和青睐。但市场经济条件下工商资本的趋利性无法避免，而工商资本的逐利性容易导致其经营行为的短期性、非农性、掠夺性。^[4]因此，一方面，部分工商资本对确保国家粮食安全和菜肉价格稳定的集中经营项目很少关注，即使关注也往往将目光集中在这些项目的补贴或非农建设用地指标方面，一旦获得这些利益或好处后，往往对项目予以撤资或转向乡村旅游等非农项目；另一方面，为了获得短期效益，工商资本往往采用过度施用除草剂、防虫剂、催熟剂等危害消费者食品安全的行为，或对土地进行掠夺式经营。实地调研发现，一些工商资本在农村租地种草坪，而这种商业草坪出售时会携带10～20公分的耕作层一同出售。这种掠夺式经营只需持续几年，就会造成大片农田的沙化，从而丧失农业生产能力。相反，在实践中，一些家庭农场、农民专业合作社及专业大户等真正“农字号”的新型经营主体，由于资金有限、经营规模相对较小、集中流转能力弱，往往被忽视而得不到政策的有效扶持。
 
    　（三）城镇周边流转需求过热，而农村边远地区流转不足
 
    　受市场、区位及基础设施等条件的制约，土地承包经营权流转中市场经营主体对城镇周边土地的需求相对旺盛，转入的积极性比较高。由于这些地方距离市场较近，转入后业主们往往会根据市场需要，将土地开发成蔬果、花卉苗木、特色养殖等非粮项目，一些业主还将部分用地予以硬化处理，开发打造都市农业、观光农业及休闲农业等。然而，经营主体过分集中城郊土地，导致农村边远地区土地流转不足，仍在延续传统的粗放型经营模式，部分边远地区甚至出现抛荒、弃耕等现象。同时，受城郊土地非农化流转的影响，一些农村边远地区即使有业主转入土地，也往往集中在花卉苗木、经济林及中药材等非粮项目。这导致部分地区粮食生产能力持续下降，危及粮食安全。
 
    　（四）土地流转后农民就业及收入不稳定
 
    　一方面，国际经验表明，家庭经营是小农经济最有效的制度安排；另一方面，早在党的十七届三中全会就指出，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。^[5]但在实际工作中，农民土地承包经营权流转出去后，农民丧失了自主经营权，部分农民成为季节性雇工。尽管流转合同规定农民流转土地后既可享有务工收入，还可享有“保底+分红”收益。但企业雇工数量受企业经营能力、农产品季节性用工及农民自身情况等各方面因素影响，土地流转后的农民事实上很难全部获得就业机会，而且大部分企业只保底不分红，农民难以享有企业经营收益。农民失去自主经营权、部分农民成为季节性雇工现象，不仅带来流转农户的就业及收入保障难题，而且产生农民受雇过程中积极性调动和有效激励等新的管理问题，既增大了企业的管理成本，也易导致新的吃“大锅饭”问题。
 
    　（五）土地流转交易市场体系不健全
 
    　一是缺乏土地承包经营权价格形成机制。价格形成机制是市场的核心，也是保护流转双方利益尤其是农民土地财产权利的关键。严格意义上，四川省农村土地经营权流转价格形成机制还没有真正建立起来，而这必然制约土地承包经营权的市场化流转。长期以来，由于限制土地流转，人为割裂了土地使用权与地租、地租与地价、地价与农产品价格之间的内在联系，导致农村土地承包经营权缺乏历史价格。而在实际工作中，流转双方自主达成的协议价格以及大规模流转中有关部门制定的指导价格，都显然难以准确反映土地使用权的真实价格。理论上，土地流转交易价格由市场供求规律决定，但实际工作中决定土地流转项目价格的还有行政等因素，所以土地流转交易价格往往不是土地承包经营权供给和需求的真实反映，反而会造成“价格幻觉”：城郊土地价格越高，需求越大，而边远农村土地价格越低，需求越小。^[6]此外，还缺乏完善的土地承包经营权价格调控机制。由于缺乏统一的流转交易平台，各地的流转交易服务基本处于各自为政状态，导致农户很难获取相关交易信息，并以此形成自己对土地流转交易价格的合理预期，而作为市场监督者和管理者的政府也无法通过科学的途径参与土地流转交易价格的管理、引导和调控。二是缺乏体系化、网络化、多功能的流转交易平台。土地流转不仅涉及土地自身的自然、经济因素，还涉及国家的土地用途管制、规划约束等因素。土地供求双方受自身能力限制，无法全部了解土地流转的所有影响因素，这就需要政府提供一个包括咨询、估价、融资、鉴证、登记、仲裁等在内的自上而下的体系化、网络化、多功能的流转交易平台。实践中，由于缺失体系化、网络状、多功能的流转交易平台，不仅影响土地流转效率的提升，而且限制了土地流转的范围。三是土地流转收益分配机制不健全。现行政策将集体经济组织排除在农村承包经营权流转收益之外，尽管保护了农户的土地财产权益，但作为财产所有人的集体经济组织的财产权利无法在经济上得以实现，从而无法调动集体经济组织参与土地流转的积极性。土地流转交易平台的缺失，加上缺少集体经济组织的有效参与，农民在土地流转中的权益就很能得到保障和维护。
 
     　三、推进土地承包经营权有序流转的建议
 
　    （一）认真贯彻落实农村土地承包经营权流转相关政策
 
    　各级政府和相关部门在农村土地承包经营权流转方面都有明确的方针和政策导向，而这些方针和政策导向如果在实际工作中执行走样，则不仅违背了这些方针政策，而且必然会损害农民的土地财产权利。如，近年来的中央1号文件都强调土地流转不得突破的三个底线问题，早在2001年中央18号文件就明确指出鼓励工商资本到农村从事农产品加工、销售等问题，党的十七届三中全会明确提出稳定和完善农村基本经营制度的问题等等。总之，对农村土地承包经营权流转工作必须统一认识，加强宣传，认真贯彻落实各级政府和相关部门关于农村土地承包经营权流转的方针政策，也只有这样才能真正做好农村土地承包经营权流转工作，切实保障农民的承包权利益。
 
    　（二）制定工商资本参与流转的准入门槛和退出机制
 
    　鉴于工商资本参与农村土地流转经营的现状，必须制定针对工商资本的准入门槛及退出机制。可借鉴发达国家经验，一方面，鼓励工商企业从事农业生产产前、产后及相关服务等领域，并给予一定政策支持。但如果工商资本从事种植、养殖等产中环节，必须持证或具有某一产品的专利、特种技术或国家相关部门认可的相关技术。另一方面，工商企业从事农业生产应缴纳一定的保证金，保证其在经营时间内不得有违背法律法规及相关政策的经营行为，严格实行年检制度，一旦发现问题，给予经济处罚，并可视情况终身禁止进入农地流转领域。
 
    　（三）优化惠农政策，大力扶持新型经营主体
 
    　鉴于实践中一些工商资本为套取惠农资金及项目资金而流转土地，各级政府应进一步完善相关惠农政策。“普惠”形式的惠农资金对调动真正涉农的新型经营主体的种粮积极性有限，应集中有限资金向“留得住、能干事、能干成事”的真正“农字号”新型经营主体倾斜，同时解决土地流转项目中基础设施建设不足等问题，以此形成示范效应，鼓励更多主体参与农业生产经营活动。
 
    　（四）构建体系化、网络化、多功能的流转交易体系
 
    　整合现有资源，在各地分散的土地流转服务中心的基础上，统一搭建由省级中心、区域次中心、市县级分中心及各乡镇站点构成的体系化、网络化的包括咨询、估价、签证、登记、仲裁等多功能于一体的流转交易体系，切实为土地流转交易提供多方位、多需求、多层次的服务。
 
    　参考文献：
    　[1]陈明，武小龙，刘祖云. 权属意识、地方性知识与土地确权实践——贵州省丘陵山区农村土地承包经营权确权的实证研究 [J]. 农业经济问题，2014（2）：65－74.
    　[2]伍振军，张云华，孔祥智. 交易费用、政府行为和模式比较：中国土地承包经营权流转实证研究 [J]. 中国软科学，2011（4）：175－183.
   　 [3]孙圣民，孟俞飞. 当前农村土地流转的制度背景、影响因素、模式与展望：一个文献评述与政策解读 [J]. 理论学刊，2015（12）：37－45.
    　[4]贾静. 新形势下完善土地承包经营权流转制度的构想 [J]. 中央财经大学学报，2010（10）：70－74.
    　[5]吴越，兰婷. 农村土地承包经营权流转瓶颈分析——以农民的主体性为分析视角［J］. 农村经济，2015（7）：30－34.
　　[6]袁铖. 农村土地承包经营权流转：实践政策与法律三维视角研究 [J]. 宏观经济研究，2011（12）：10－18.
 
　    （责任编辑：杜磊）