完善农民宅基地用益物权实现途径时间： 2016-08-30信息来源：郭冠男　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：目前，我国农民宅基地用益物权不完善及其导致的问题，严重制约着农民财富的培育、积累、扩大，制约农民财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系，导致农民无法以自己的土地权利主动参与并分享工业化和城市化的利益。因此，必须把宅基地用益物权体系放在我国农村土地制度框架和整个城镇化进程中进行考量，增强宅基地制度改革的法治性，重视宅基地用益物权实现途径的差异性，从条件性政策中逐步探索完善。
    　关键词：宅基地用益物权  农民土地权利  宅基地制度改革
 
    　党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“赋予农民更多财产权利”，农民宅基地用益物权是其中的重要组成部分。伴随着工业化、城镇化和改革开放的进程，农村宅基地制度已与经济发展和农民发展的需要严重脱节，农民宅基地用益物权的贫乏也导致了大量的问题的出现，尤其是使农民无法以自己的土地权利主动参与并分享工业化和城市化的利益，难以从土地权利中实现其市民化的有效经济支持，应尽快得到改善。
 
    　一、农民宅基地用益物权不完善及其导致的问题
 
    　1. 农村宅基地所有权主体虚位、土地所有权权能被行政权力侵犯现象严重。自1962年以来，农村宅基地所有权和使用权被分离至今。虽然我国法律明确规定，农村宅基地属于农村集体经济组织所有，农村集体经济组织成员有权使用宅基地，但作为主体地位的集体经济组织是“村”还是“组”，在实际操作中比较模糊。这种产权不明确的情况，导致对农村宅基地使用权的“责、权、利”缺乏明确界定，进一步导致所有权人难以行使依法占有、使用、收益和处分的权利，土地所有权权能被弱化。由于农村土地所有权主体虚位，转而由村干部代行了部分所有权人的权利，从而导致宅基地使用权的分配受行政力量的干预非常严重。由于这种行政力量的干预，分配制度缺乏透明度，一些权力大、地位高的人可以取得更多的宅基地使用权。这不仅造成土地资源的不合理分配，也不利于农村社会的和谐稳定。
 
    　2. 农民宅基地用益物权权能不完整，农民分享宅基地增值收益难。在《物权法》中，农民的宅基地使用权被明确界定为用益物权。该法明确规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”但在具体讲到宅基地使用权时，却规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，而未提到收益权。《物权法释义》中也只提到“宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权利，是农民的安身之本，宅基地使用权是农民基于集体成员身份而享有的福利保障。”并认为“保障功能依然是宅基地使用权制度的首要功能”，没有提到农民宅基地的收益权和财产权。可见，宅基地用益物权在法律上表达模糊、自相矛盾，存在先天不足，政策法规没有跟进，以致农民的宅基地用益物权往往受到忽视和侵害。在近几年的村庄整理、宅基地换房、集中居住等改革过程中，一般只对农民的房屋给予补偿，而不考虑农民宅基地和其上房屋的收益权。对于整理节约出的建设用地出让收益和增值收益，农民很难分享。
 
    　3. 农村宅基地规划和配置制度不合理，宅基地浪费问题突出。首先，长期以来，由于我国村庄建设缺乏合理规划，有的基本上没有任何规划。同时，由于农村宅基地使用权的取得是基于农户身份的一种福利分配方式无偿、无限期向农民提供，造成土地使用者对土地的不珍惜，容易产生宅基地超占、多占和闲置的现象，造成土地资源的浪费。在使用过程中，对宅基地使用权还普遍存在着一种认识上的偏差，认为宅基地是私有财产，自己即使不使用，也不许别人使用，即使闲置抛荒，别人也无权过问。宅基地主人拥有使用的权利，却没有合理利用的义务。在我国工业化、城镇化快速发展过程中，伴随着农村人口的历史性迁徙，全国2亿亩农村宅基地有10%～15%处于闲置状态。在劳务输出地区，房屋和宅基地闲置问题更为突出。
 
    　4. 农村宅基地流转现象普遍，限制流转政策流于形式。国家对宅基地的流转在法律上有着严格的限制，但在实际中，各种形式的宅基地流转一直存在，农民对宅基地和房屋具有更强的财产权利要求。宅基地隐性交易在城市郊区和发达地区非常普遍，一般以房屋流转的形式进行，包括房屋租赁、房屋买卖、合作建房等形式。其中，房屋租赁和房屋买卖这两种形式比较普遍。可以说，宅基地流转具有较强的市场基础，而限制流转的政策不仅流于形式，还导致宅基地使用和流转情况难以摸清，宅基地相关管理缺乏真实情况依据。
 
    　5. “房地关系”模糊，损害了农民住房的基本市场价值，限制了农民增收及市民化进程。房地关系是指农村中农民房屋财产权与宅基地使用权的关系。我国法律承认农民房屋是农民的私有财产，农民对其房屋有完全所有权，包括农民对其房屋拥有占有、使用、收益和处分的权利，相应的就应该有买卖、出租、赠与和抵押的权利。但由于房屋财产权和宅基地使用权没有很好地分开，导致农民房屋财产权权利并不完整，甚至缺乏起码的产权登记与证明。就农村房屋的客观经济价值来看，农民往往将很大一部分收入都投入到住宅建设上，房屋一般构成了农民主要财富的形态，是大多数农民最主要、最值钱的财产。在市场经济条件下，农民房屋能否流转，直接关系到农民的财产能否转化为资产进而转化为资本，并在流动中发生增值，实现农民财产性收益。在城镇化与农民市民化进程中，农民迫切需要资金来解决自己在城镇中购房、创业等问题。而由于农民房屋的可处置性与宅基地使用权的不可对外流转之间存在矛盾，农民房屋实际上很难变成财产，不能为进城落户提供有效的经济支撑。宅基地制度已与经济发展脱节，应尽快改革完善。
 
    　二、完善农民宅基地用益物权的几点思考
 
    　1. 城镇化进程中应强化宅基地制度改革设计的全局性和系统性。首先，农村宅基地管理制度是农村土地管理制度的重要组成部分，也是农村集体产权制度的重要载体之一。完善和强化农民对宅基地的用益物权，将用益物权延伸到“收益权”和“处置权”的制度设计中，以对整个农村土地管理制度和集体产权制度作全面把握。同时，农民的宅基地用益物权现状还直接影响着我国的城镇化进程，农民自己在宅基地上合法建造的房屋不具有完整产权，不能抵押、担保，也不能出售给本集体经济组织成员以外人，直接制约着农民财产转化为资产进而实现在城镇定居的可能。因此，有必要在城镇化背景下对宅基地制度作出改革和完善。
 
    　2. 增强宅基地制度改革的法治性，把宅基地制度和宅基地权益体系的改革纳入法治化轨道。宅基地制度初始的设立目的，是保障村民“居者有其屋”。因此，法律法规明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农民的住宅不得向城市居民出售，也不准城市居民占用农民集体土地上建住宅，不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。农民宅基地具有“无偿取得、自有自用、无限期使用”的属性。因而在现行法律框架下，农户对宅基地的权益仅限于“占有权”和“使用权”，缺乏“处置权”和“收益权”。这种制度设计已经严重滞后。当前，农村宅基地制度改革的目标应该是将宅基地用益物权的赋予与一般用益物权同步，将宅基地用益物权延伸到处置权和收益权。这就涉及到修改有关宅基地不得抵押等法律规定。我国缺少一部比较完整的农村宅基地和农民房产法律。因此，应尽快出台宅基地管理法。
 
    　3. 重视宅基地用益物权实现途径的差异性，应完善相关政策。我国幅员辽阔，各地经济发展和农村情况千差万别。国土资源部调查显示，全国2亿亩的农村宅基地约9%处于闲置状态。但还有很多地区的宅基地供求矛盾已经非常紧张，农民盖房子无法获批宅基地，农民家庭居住情况相当拥挤。如果放开宅基地市场，大量宅基地的使用权，将被财力雄厚城镇居民获得。一部分农民会受益，但宅基地使用成本会大幅度提高。因此，必须从地区差异性出发，研究有条件、有范围地扩大宅基地流转。
 
    　三、改革建议
 
    　1. 加强宅基地管理立法体系建设，明确农民宅基地为永久性用益物权。针对目前宅基地管理方面立法滞后且法律效力低下的问题，应加强宅基地管理立法的力度，完善农村宅基地使用权的立法体系，全方位、多角度地规定宅基地使用权，使农村宅基地使用权有法可依。应当制定一部完整的《农村宅基地使用法》，并在总结宅基地地方立法经验的基础上，制定《农村宅基地管理条例》，明晰宅基地产权、流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。构建农村宅基地使用权法律体系，是完善农村宅基地使用权制度、完善农民宅基地使用权权能的前提。在立法模式和路径的选择上，可通过修订《土地管理法》对宅基地制度作出全面的规定。同时，按照《土地管理法》规定的精神和原则，制定《农村宅基地使用条例》，在施行一段时间后再总结经验，制定一部《中华人民共和国农村宅基地使用法》。在农村宅基地新法规出台后，立即开展农民住宅普查（清查）、登记和确权，在此基础上颁发证书。
 
    　2. 建立差别化有偿使用的宅基地使用制度， 提高宅基地使用效率。历史地看，我国的农村宅基地制度是一种“获得无成本，退出无补偿”的制度。一方面，会使土地使用效率低下；另一方面，也成为农民向市民转化的障碍。建议农村集体组织成员的宅基地使用权仍然采取无偿永久使用的制度，但若其面积超过规定，就应交纳超额使用费。逐步建立差别化、有偿使用的宅基地使用制度。
 
　    3. 探索建立有条件的宅基地使用权流转制度，实现农民宅基地使用权的市场价值。首先，建立宅基地使用权的确权登记制度。对宅基地使用权的确权登记发证主要表现在以下功能：对宅基地使用权人权利确认，赋予宅基地使用权人的法律效力，依靠国家的强制力加以保护。同时，为流转提供基础。其次，制定宅基地流转管理办法，界定宅基地流转内涵与流转原则，设计流转主体、流转客体、流转用途、流转方式等条件，规范流转合同。流转方式应限于三类：内部流转、出租收取宅基地使用权租金、入股分享宅基地使用权股金收益。明确宅基地流转条件，只有一处农村房产的不得流转，转入方不得囤积炒作宅基地，宅基地不得私自用于小产权房建设等。第三，严禁利用行政手段强迫命令、威逼利诱农民流转宅基地使用权，防范借宅基地流转侵害农民宅基地权益。
 
    　4. 赋予农民宅基地收益权，建立宅基地增值收益分享机制。探索亿万农民进城过程中宅基地用益物权的利益实现机制和保护机制，实现宅基地用益物权的财产化，建立农村宅基地用益物权的交易市场和交易机制，首先应明确农民对宅基地的收益权。一要明确农民集体对宅基地整理置换活动中节约宅基地所有权的收益权，农民集体和农户都应分享适当比例的股份或份额，享受节约出的土地增值的收益。同时，对因征地被迫让出宅基地的农民，不仅要按市场价格补偿其房屋损失，还应当按照市场方式补偿其宅基地权益损失。
 
    　5. 开展宅基地使用权抵押试点，逐步向全国推开。农民要致富、要发展，就需要资金，需要获得贷款进行投资，但现在农民普遍存在贷款难问题，原因之一就是没有抵押物。新的《物权法》也没有为农民以宅基地使用权进行抵押提供明确的法律依据，而银行大都不愿意接受没有土地作为抵押物的农村住房进行抵押。这在一定程度上影响了农村的发展、农民的致富和城镇化进程。建议在有条件的地区积极探索农村宅基地使用权抵押试点，允许农民通过评估，使农村宅基地使用权转变为流动资产，以获得抵押贷款经营发展。未来在政策配套的基础上，可在全国大范围推广，将对我国“三农”问题的解决将起到较大的推动作用。
 
    　6. 探索宅基地有偿退出路径，建立宅基地有偿收回制度。首先，为了防止农民退出宅基地可能发生的流离失所问题，退出宅基地应尊重农民本人意愿。其次，对退出主体要有一定条件约束：户主或其子女在农村“一户多宅”或在城镇有房产，有稳定的工作与收入来源，退宅后不再申请新宅基地的。国家和地方政府可以建立房屋补偿与宅基地补贴机制，通过给予货币补贴、养老生活补助、在城镇购买住房优惠等，促进条件成熟的农民退出宅基地。第三，应明确农民放弃宅基地后，其承包地经营权、集体经济收益权不发生变化。第四，探索宅基地指标“地随人走”的模式。如，农民搬迁可以采用土地置换的方式，原有宅基地复垦后指标归个人，可流转取得收益，农民到小城镇或城市购买住宅的，腾出的宅基地也可折算为建设用地指标或货币给个人。□
 
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    　（作者单位：中国农业大学经济管理学院）