污染土地修复为城市用地开辟新途时间： 2016-07-20信息来源：王平　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.03.013
 
    　近年来，随着城市化的快速推进，大量工业企业被关停并转、“退二进三”搬离城区，城市经济结构因“腾龙换鸟”日趋服务化、高端化，城市发展也因此获得了宝贵的建设用地资源。但一些工业企业遗留场地的土壤和地下水受到不同程度的污染，如何加强这些污染场地的管理，利用科学、经济的方法进行治理修复，提高土地的综合利用率，成为摆在地方政府面前的一项紧迫课题。
 
    　污染场地治理修复的时代背景
 
　　改革开放以来，工业化取得显著成就，但由于环保理念落后、意识匮乏、门槛偏低等原因，大量工业企业走的是一条高消耗、高污染的粗放式发展道路，带来严重的土壤污染问题，极大制约了土地资源的安全再利用。特别是在一些城市化水平较高的城市，一方面转型升级需求迫切，土地资源极其珍贵；另一方面城市环境不堪重负，城区腾挪出的建设用地存在较大的环境安全隐患，人居环境受到较大影响。
 
    　土壤治污已提上议事日程。土壤污染直接威胁到农产品的质量安全，对人体健康可能带来较大伤害，已经成为全社会高度关注的重大问题。因此，加强对污染土壤的监管和治理修复，已经成为经济社会发展必然面对的问题。2012年环保部、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部四部下发了《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，对污染场地的治理修复提出了明确的要求。2013年，国务院办公厅下发《关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》，把“开展土壤污染治理与修复”列为主要任务之一。在此背景下，各地已经把污染场地的治理修复列入城市发展的重要任务，积极开展试点，全面总结经验，力求解决突出的土壤环境问题。
 
　　治污是提高土地利用效率的方式之一。当前，城市可以利用和开发的土地资源越来越少，大中城市土地资源稀缺的矛盾尤为突出。与此同时，随着经济结构的转型升级，大量的重污染企业关停并转、搬离城区，只要对这些污染场地进行科学的治理修复，就可以“变废为宝”，一定程度上缓解城市土地资源紧缺的矛盾，为城市发展增添新的空间。以苏州市为例，仅在该市市区进行污染场地修复，就可增加土地资源近千亩。
 
    　土地环评是推进城市化的必然要求。在城市土地开发过程中，土壤监测、污染场地修复已经成为一道绕不过的槛。2012年四部的发文中明确提出：关停并转、破产或搬迁工业原场地采取出让方式重新供地的，应当在土地出让前完成场地环境调查和风险评估工作。经场地环境调查和风险评估属于被污染场地的，应当明确治理修复责任主体并编制修复方案。因此，在推进城市化过程中，地方政府都必须因地制宜组织开展污染场地的环境调查和风险评估，对影响人居环境安全等污染隐患突出的场地，要优先安排治理修复。
 
    　治理修复的基本原则
 
    　修复方案须稳步推进。场地污染治理修复在我国还刚刚起步，既没有成熟的操作程序，也没有成熟的治理修复技术，一切都在摸索中。因此，应在制定推进计划上，坚持实事求是，突出一个“稳”字，不急于求成。以苏州市为例，该市在某原化工厂地块治理修复过程中，研究确立了“先易后难、先小后大、分期治理、稳步推进”的工作计划。整个地块污染土壤治理修复分三期推进，循序渐进、有条不紊。
 
    　修复方法要因地制宜。各地土壤性质、地下水位等自然条件差别较大，所以同样的治理方式在不同区块会有不同效果，必须坚持因地制宜、科学治理的原则，提高修理修复的针对性。为保证治理修复工作技术路线的科学性，避免走弯路，应该建立污染土壤调查与修复治理专家库，邀请科研院所的专业人员为专家库成员，承担技术咨询、技术评审、方案论证等技术性工作。为保证场地治理修复技术的科学性、实效性，还应建立项目专家技术委员会，对污染场地治理技术方案进行优化整合。
 
    　修复技术须规范运作。目前，我国还没有防治土壤污染的专门性法律法规，一些技术规范刚出台不久，必须坚持探索创新与规范推进相结合。对各项治理修复规范，要根据专家技术委员会的建议严格执行，及时开展补充调查、摸清情况，动态完善治理修复方案。为防范各种风险，根据场地污染治理的特点，应当采用政府采购的形式进行招标。凡涉及污染场地的调查、风险评估、修复目标值确定、修复技术筛选、修复技术方案和招标文件编制、工程的监理和验收等环节，都要进行专家论证评审。凡涉及资金预算、招标标底的确定等，必须经过财政评审，保证场地治理修复的各个环节都规范运作。
 
    　治理修复的关键问题
 
    　修复效果与投入成本如何达到最优。场地治理修复技术在国际上已较为成熟，而国内的场地治理修复工作起步较晚，对相关技术的研究也比较少，近几年主要是对国外成熟技术的学习和引进。2014年，环保部才公布第一批污染场地治理修复技术。在众多技术中如何筛选符合本地区的技术，也是一个困扰着地方政府的问题。首先，治理修复技术是一个经济问题，即筛选的技术必须在达到治理修复目标的同时，还应当是成本最低的，但两者统一难度很大。其次，治理修复技术是一个社会问题，即筛选的技术所达到效果，社会的接受程度如何。例如：如果采用稳定化、固化的技术来治理修复重金属污染的场地，从理论上来讲，近期是可以达到治理修复目标的，但周边市民又会担心今后随着气候、环境条件的变化，被稳定化的重金属是否还会还原。如果采用原位化学氧化技术治理修复有机污染的场地，从目前的实践来看已有成功的案例，但周边市民也会担心化学氧化法是用一种新的化学物质去治理修复另一种化学物质，是否造成了一种新的污染，土壤中留下的新化学物质对今后开发、人体健康是否有影响。所以在技术筛选过程中，既要考虑治理技术的经济性，又要考虑社会的接受程度。
 
    　建立多元的修复融资平台。从国内外的实践看，污染场地的治理修复需要巨大的资金支持，必须建立国家、地方政府、社会共同参与的多元化投入机制。作为地方政府来说，在每年的财政预算中安排一定的资金，专项用于污染场地的治理修复是完全可以做到的。但随着治理修复的数量、规模不断扩大，应该更多地考虑用市场的方法、社会的力量来筹措资金。目前，国内一些城市在这方面已经进行了积极的探索。例如：南京市预估小南化场地治理修复资金为1.5亿元，采用了中标的治理修复企业全带资的方式，治理修复完成后，政府经验收达到治理修复目标值的先付50%，等场地上市后再付50%。这种方式既可以缓解政府资金筹措的压力，又可以通过招标选择到经济实力、治理修复能力都比较强的企业。同时，该方式还有利于探索场地污染治理修复与开发建设相结合的模式，即政府在污染场地详细调查的基础上，编制治理修复方案，以此带治理修复方案和规划建设指标进行地块的公开上市交易，竞得土地的企业既是污染场地治理修复的主体，又是地块开发建设的主体，将场地污染治理修复的资金包含在土地开发成本中，政府的职责主要是对企业治理修复过程的监管。
 
    　寻找效益平衡点。同样一块重污染地块，治理修复后规划的土地利用性质不同，所选择的治理修复技术、产生的治理修复成本、土地的开发建设收益、带来的社会风险就各不相同。如规划为居住用地，虽然收益比较高，但技术要求、成本、风险相对都比较大；如规划为绿化生态用地，收益主要是生态效益，但技术要求相对低一点，成本、风险相对也小一点。因此，要科学、合理地确定污染场地治理修复后的土地开发、利用问题，必须在全面、准确摸清场地污染现状的基础上，对技术、成本、收益、风险等各种因素进行综合分析、科学论证，找出平衡点。
 
    　做好治理修复的群众工作。污染场地治理修复的不稳定问题主要是来自两个方面：一是在治理修复过程中，场地周边居民的不理解；二是地块的开发建设过程中，市民群众对场地治理修复效果的质疑。例如：北京市焦化厂、杭州市庆丰农药厂原址场地在治理修复过程中，都发生过群体性事件，致使修复工程一度停滞。因此，地块污染治理修复过程中的维稳问题必须高度重视。应向周边居民宣传场地治理修复方案的科学性、可行性和今后地块规划建设的效果，组织部分居民代表参观治理修复的现场，消除他们对场地治理修复的一些疑虑和误解，争取群众的理解和支持。还应建立科学规范的场地治理修复信息公开发布机制，统一对外口径，坚持正确导向，切实尊重市民的知情权，努力营造良好的舆论环境。
 
    　（作者供职于中共江苏省委党校经济学教研部）