中部地区新型城镇化建设思路创新时间： 2016-07-18信息来源：杨刚强 江洪　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：当前，中部地区城镇化进程不断加快，但也面临着农业资源保护与开发、生态文明建设、城镇体系完善、农业转移人口市民化、体制机制创新等问题。有必要将农业和工业放在同一个市场系统里、城镇和农村放在同一生态系统里、大城市和小城镇放在同一个空间系统里、农民和市民放在同一个公共权利系统里、市场和政府放在同一个改革体系里，构建中部地区推进新型城镇化建设的新思路。
    　关键词：中部地区  新型城镇化  思路创新
 
    　中部地区是我国“三农”问题最为突出的区域，城镇化进程的推进面临着农业资源保护、农民市民化、生态文明建设等诸多问题。如何突破原有城镇化的路径依赖，开辟中部地区新型城镇化建设的新思路，是当前迫切需要解决的重大现实问题。
 
    　一、中部新型城镇化的特点
 
    　中部崛起战略实施以来，中部地区城镇化水平不断提升，由2006年39%提高到2013年的49.26%，年均增长1.28个百分点，高于全国平均水平0.05个百分点。但目前，中部地区城镇化率整体水平仍偏低，区域内部差异明显，区位条件较好，沿交通干线分布的地级单元城镇化水平较高。从时序演进看，城镇化水平呈现出一定的趋同性和区域发展阶段性特征，但增长速度较快。
   
    　（一）人口迁移流动构成城镇化的重要动力
 
    　农业转移人口在实现了由乡村到城镇的初次流动之后，还要频繁地在不同城市和地区间进行横向的空间流动。中部地区农业转移人口以跨省迁移流动为主，具有较低的人口省外迁入率。2012年在跨省流出人口中，安徽占21.7%、河南占11.15%、湖南占10.99%、江西占8.93%，4省跨省流出人口占全国总数的52.77%。山西和湖北在跨省流动人口中，所占比例较小，合计约占7%。跨省流动人口主要流入大中城市，而省内流动人口主要流入小城镇，迁移流动人口已经成为城市常住居民的重要组成部分，人口迁移流动对于中部地区城镇化水平提高的贡献率约为18%左右^①。但是，在城镇化进程中，本地人口和外地人口的社会分化性表现得非常突出，使原来城乡二元结构的社会矛盾转移到城市内部，原来的农村贫困问题转移到城市内，成为城市贫困问题， 强化了城市内部的不平等，扩大了城市内部的社会分裂，成为影响中部地区未来全局发展和实现社会和谐的核心问题。
 
　    （二）城市群发展构成城镇化的重要载体
 
    　大中小城市和小城镇协调推进是新型城镇化的重要空间形态。中部地区已形成了以“两型”社会、生态经济、资源转型、承接产业转移等多种主题形态的城市群，成为推进新型城镇化建设的重要平台。中部地区城市群的发展促进了人口等资源要素在地理空间上集聚、产业资本在空间的动态配置，基本实现了城市圈内人口与产业双向的空间聚集和累积作用，成为中部地区城镇化水平最高的地区。但是，中部地区各城市群内中心城市规模和实力还不够大，与周边城市的联系不密切，中小城市受产业基础弱和基本公共服务供给水平低的影响，人口集聚能力不强。
 
    　（三）产业转型升级构成城镇化的重要保障
 
    　产业支撑和转移人口稳定就业是城镇化的重要基础。中部地区在推进新型城镇化的进程中，既存在产业层次低、服务业推动城镇化动力不足的问题，也存在转移人口稳定就业薄弱的问题，影响新型城镇化水平和质量。2012年，除湖北省的人口—产业系数^②为1外，中部其他5省均小于1，平均水平为0.86。这表明湖北省的产业与人口在该地区分布较为一致，而其他5省和中部整体产业规模小，人口数量多，人口和经济不匹配性较为显著，产业支撑城镇化的职能尚未强化。服务业是就业“最大容纳器”，但中部地区产业仍以一、二产业为主，第三产业发展滞后。2012年，中部地区三次产业就业人员所占比分别为40%、26.6%和33.4%。第一产业从业人员比例高于全国平均数水平6.4%，而二、三产业从业人员所占比例较小，分别低于全国平均水平3.7%、2.7%，吸纳农业转移人口的作用尚未充分发挥。
   
    　（四）政府推动构成城镇化的重要模式
 
    　中部地区城镇化是在城乡二元结构的基础上进行的，政府在城镇化进程中发挥着主导作用，市场的决定性作用发挥不足，造成了“人地分割”的城镇化模式，即经济集聚明显高于人口集聚，土地的城镇化明显快于人口的城镇化。一方面，由于地方政府的财力不足，需要另辟财源以在激烈的地方竞争中获得优势，往往依靠大肆圈地的方式即可获得大量低价土地吸引企业和产业从而带动地方经济，也可靠炒卖土地获得土地收入开展城市建设，从而造成了过快的土地城镇化，即“以地谋发展”。另一方面，由于“要地不要人”，即愿意要农村的土地，却不愿意要来自农村的农民工，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力，使得农民在土地财产权益和基本公共服务享受等方面受到明显的剥夺和排斥，权益受损。
 
    　二、面临的问题
 
    　（一）农业资源的保护与开发薄弱
 
    　城镇化会不同程度地减少耕地，从而影响粮食和其他农产品的产出。同时，又会引起农村人口大规模向城镇转移。中部地区城镇化能够有效带动农产品需求迅速增长，为农业发展能提供广阔空间，同时也使得农业发展所受到的资源环境约束不断增强。以政府为主导的低成本城镇化和城乡二元经济结构的存在，阻碍了生产要素及产品在城乡之间的平等交换，导致资源配置在城乡及三次产业间严重扭曲，土地、资金、劳动力等资源要素大量被城镇和工业发展所挤占，农业发展面临着耕地减少、水资源短缺、环境污染、农业凋敝、农村空心化等诸多挑战。此外，由于公共财政收入的城市依赖和公共服务的城市偏向，导致了农业农村基础设施建设滞后、农业现代化进程缓慢。
 
    　（二）生态文明的建设弱化
 
    　中部地区在推进城镇化进程中，出现了与资源环境承载能力不匹配的问题，一些城市陷入“城镇化主要造成了生态环境的破坏，而生态保护则在一定程度上对城镇化具有限制作用”的恶性循环怪圈。一些地方政府的民生投入重点更多关注“看得见、成效快、收益高”的形象工程，而忽视立体交通体系、污水收集管网、城市垃圾处理等市政基础设施，城市内涝、废水排放、河流污染等问题也逐渐暴露城市生态的脆弱性。一些城市无序开发，重经济发展、轻环境保护；一些地方生态保护屡屡让步工业发展，导致部分城市主要污染物排放量严重超标，空气、水、土壤等已超出了生态环境的承载能力，清洁空气、洁净饮水、良好气候、优美环境等优质生态产品供给匮乏。
 
    　（三）城镇体系格局不够完善
 
　　目前，中部地区尚未建立与城镇空间分布、规模结构相匹配的城镇体系。中部6省城市群建设取得了初步成效，但受行政管理体制分割、区域竞争加剧等因素的影响，布局不合理，内部分工协作不够、集群效率不高的问题依然存在。中小城市集聚产业和人口的功能不足， 小城镇数量多、规模小、服务功能弱，没有实现就地就近城镇化、就地就近市民化、就地就近基本公共服务均等化。中部地区主要以传统的扩张型城镇化为主，过多注重人口比例增加和城市面积扩张，有待实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。
 
　　（四）农业转移人口市民化不足
 
　　2012年中部地区新增城镇人口678万人，估计约有70%是农业户口人口。据此测算，到2012年底，中部地区需要市民化的农业转移人口约为7152.6挖人^③。由于城乡分割制度的存在以及城乡之间公共资源配置的不均衡，城市对人口的吸纳能力和承载能力不足。中部地区户籍人口城镇化速度慢于常住人口城镇化速度，大量进城农业转移人口虽被统计为城镇常住人口，但未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城市居民的基本公共服务和社会保障。他们并没有真正成为所在城市的居民，而形成城乡、地区间巨大的流动群体，制约了农业转移人口市民化的进程。
 
　　（五）体制机制有待进一步创新
 
　　现行户籍、土地、社会保障、财税金融、行政管理等制度，是原有传统政府主导城镇化模式下的产物，阻碍了城乡要素平等交换和公共资源的均衡配置，使广大农民的财产权利得不到保障、农业经营体系难以升级完善，固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化，难以共同构成推进新型城镇化的合力。
 
　　三、城镇化建设思路创新
 
　　加快中部地区新型城镇化健康发展，应充分发挥政府和市场两大主体作用，优化生产、生活和生态三大空间，推进农业现代化、新型工业化、新型城镇化、信息化“四化”的协调发展，实现“五个注重”和“五个同一”。
 
　　（一）注重农业资源的保护，将农业和工业置于同一个市场系统里，实现生产要素统一配置
 
　　实现中部地区城镇化进程中农业资源的保护与开发，需要建立基于市场体系和政府保障的作用机制，实现生产要素在工农和城乡间的统一配置。一是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城乡要素平等交换的市场体系，发挥市场在农业资源要素配置中的决定性作用，改变传统的农村土地、资本、劳动力等生产要素单向流动的发展模式，带动城市资金、技术、信息、人才等现代生产要素向农业农村领域延伸，实现城乡要素平等交换。二是更好发挥政府在农业资源要素保护与开发中的制度完善、规划引导和法律规范等方面的作用。完善粮食主产区利益补偿机制、鼓励社会资本投向农村建设、推进城乡基本公共服务均等化，实现农业生产要素在区域和城乡的均衡配置。发挥工业化、信息化、城镇化对农业现代化的引领带动作用，严格控制城市占地规模，严格控制耕地和淡水资源的使用，坚持走不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的城镇化与农业现代化协调发展道路。
 
　　（二）注重生态文明的建设，将城镇和农村置于同一生态系统里，实现国土空间优化开发
 
　　积极稳妥地推进中部地区新型城镇化，要以国家主体功能区规划为基础，将生态文明理念和原则融入城镇化的全过程，把城乡放到同一个生态系统内科学谋划，处理好城镇化进程中的生态经济、生态安全和生态环境等关键问题。一是增强城镇化过程中城乡生态产品的生产能力。加快城市生态环境建设，包括公园绿地建设、园林，景观绿化工程，提高建成区绿化覆盖率；推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的产业结构。增强农业、农村生态环境多种功能的供给，保护生物多样性，以提高生态产品和农产品的生产能力。在城乡一体化进程中，实施生态修复，推进中部地区矿区复垦治理、综合利用和生态修复，加快推进中部地区荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，扩大森林、湖泊、湿地面积。二是控制城镇化进程中城乡空间开发强度。中部地区具有较高比例的限制开发区和禁止开发区，在推进城镇化建设过程中，应留足城乡合理的农业用地和生态用地，节约利用土地、水、能源等资源，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。三是完善生态文明建设制度保障，健全新型城镇化评价体系中的奖惩机制，完善资源有偿使用制度和生态补偿制度，加强生态文明宣传教育。努力形成政府主导、企业融入、社会组织协调、市民参与的生态文明角色定位，增强生态产品提供和生态治理能力。
 
　　（三）注重城镇体系格局的完善，将大城市和小城镇置于同一个空间系统里，实现规划布局合理化
 
　　中部地区在国家“两横三纵”的城镇化战略格局中占有重要地位。推进城镇化既要优化宏观布局，也要搞好城市微观空间治理，构建科学的城镇空间布局。一是根据区域自然条件，科学设置开发强度，引导城市合理布局，推动城市由单中心向多中心转变，形成中心城市带动周边卫星城协调发展格局。协调各功能城镇的关系，有效实现中小城市群整体及各功能分区城镇集聚规模的平衡，努力形成集约高效的生产空间、宜居适应的生活空间、山清水秀的生态空间。二是坚持大中小城市与小城镇协调发展。以大城市为中心、中小城市为重点、小城镇为基础，从传统的大城市扩张转向生态卫星城的建设和小城镇的协调发展，形成多层次的大中小城市和小城镇协调发展格局。一方面，加快中部6省城市群和长江中游城市群的发展，培育城市群增长极。进一步加快武汉、郑州、长沙、合肥、南昌、太原等城市的资源要素整合，促进产业集聚和结构升级，增强其辐射带动作用。加快完善中小城市的产业体系，形成特色鲜明、功能互补的发展格局，积极创造就业条件，提高中小城市对农村人口的承载能力和吸纳能力。另一方面，壮大县城和中心镇。以基础设施和公共服务设施建设为基础，以产业发展为依托，加快乡村工业和人口向镇区集聚。同时，发挥小城镇的辐射带动作用，促进基础设施和公共服务向农村延伸，增强吸纳农村剩余劳动力的能力。三是建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，确保城市规划实施的连续性。广做宣传，积极吸纳广大人民群众参与城市管理，听取群众意见，尊重专家意见，形成科学的城市管理决策体系。
 
　　（四）注重农业转移人口市民化的实现，将农民和市民置于同一个公共权利系统里，实现基本公共服务均等化
 
　　有序推进农业转移人口市民化，是推进以人为核心的城镇化的本质要求，是“人的城镇化”的核心内容，其本质是城市公共服务水平的提升与人口数量的快速增长相匹配，即农业转移人口进入并落户于城市，同等享受就业、随迁子女教育、住房、基本医疗卫生、社会保障等方面的基本公共服务，实现三维转换，即从农业到非农业的职业转换，从农村到城镇的地域转移，从农民到市民的身份转变。
 
　　加快中部地区农业转移人口市民化，要矫正农民工劳动的制度性贬值与基本权利缺失，实现私人福利与社会福利的统一。要加快户籍制度改革，放宽落户条件，让有意愿有能力的农业转移人口在城镇落户定居成为市民；加快推进公共服务均等化，剥离户籍背后的隐性社会福利，让暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的农业转移人口，能享有社会保障、城镇住房、劳动就业、公共教育、医疗卫生等方面的基本公共服务。具体举措，一是创新中部地区户籍管理模式，放开户籍限制，积极探索适宜本地区人口自由迁移的人口登记和人口管理制度，实行城乡统一的户籍制度。加快剥离依附在户籍制度之上的各种城乡差别权益，逐步将基本公共服务领域各项法律法规和政策与户口性质相脱离，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。二是建立与市民化挂钩的财政转移支付机制，按照人口转入地经济发展程度，以及农业转移人口的质量与规模等，确定中央财政转移支付的标准，缓解人口转入地公共支出压力，提高城市为农业转移人口提供公共服务的财力保障。三是实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，包括农业转移人口能够享受到全面和高质量的基本公共服务，满足人民群众日益增长的需求；基本公共服务发展较为平衡，实现城乡、地区之间的均等化，城市不同群体的基本公共服务得到充分的保障；农业转移人口获得公共服务的体制和制度保障进一步完善，农业转移人口市民化的强度与模式更趋合理。四是提高农业转移人口自身职业技能和文化素养，实现生活方式、行为习惯、价值观念、社会参与等由乡到城的转换，加快农业转移人口再社会化的过程，增强农业转移人口城市适应能力。
 
　　（五）注重体制机制创新，将市场和政府置于同一个改革体系里，实现城乡发展一体化
 
　　城乡要素分配的不平等和公共服务资源配置不均衡是制约中部地区城镇化进程的重要障碍。为此，要将市场和政府放在同一个改革体统里，激发市场的活力、加快政府体制机制的创新、实现城乡一体化。一是促进城乡要素自由流动。充分发挥市场的作用，促进经济活动和人口向产业基础较好、区位交通优势明显的具有较强承载能力的城镇集聚，提高农民在非农产业的就业比例。二是促进公共资源均衡配置。加快城乡就业、教育、医疗、养老、卫生等制度创新，以保障城乡居民平等享受基本公共服务的权利。三是健全城乡社会保障体系，建立更加公平可持续的社会保障制度，改善城乡居民的总体福利。四是加快推进劳动就业制度的创新。加快建立城乡一体化的劳动力市场，健全劳动力自组织， 促进就业平等，反对就业歧视，切实保障劳动者平等就业的权利。五是深入贯彻落实《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，因地制宜，按照不同类型的城市实行差别化落户政策；优先解决存量，逐渐加快已经在城镇就业和居住的农民工市民化进程。□
 
　　参考文献：
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　　[4]任远. 我国人口迁移和城镇化的新特点 [N]. 文汇报，2013—02—04.
　　[5]黄勤，杨爽. 通过产业转型升级加快推进新型城镇化建设 [J]. 经济纵横，2014（01）.
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　　[9]陈锡文. 农业转移人口市民化须解决四个问题 [N]. 人民日报，2014—06—23.
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　　[11]仇保兴. 智慧地推进我国新型城镇化 [J]. 城市发展研究，2013（05）.
　　[12]钟少颖、陈锐、魏后凯. 中国新型城镇化空间布局研究 [J]. 城市发展研究，2013（12）.
 
　　注释：
　　①根据《中国统计年鉴2013》、《2013年中国农民工检查报告》和《中国流动人口发展报告2013》中相关数据计算所得。
　　②人口—产业系数反映人口集中和经济集中的偏离，用RS表示，它等于某地区GDP占全国GDP的份额与人口占全国总人口份额的百分数之比值。
　　③根据《全国流动人口动态监测数据集2011》、《2013年中国农民工检测报告》和《中国流动人口发展报告2013》中相关数据计算所得。
 
　　【该文系教育部人文社科青年基金项目“公共服务、家庭结构对劳动力转移的影响及公共政策选择（13YJC790176）”基金项目】
 
　　（作者单位：武汉大学中国中部发展研究院国家发展改革委地区司）