地方政府债务及其与土地财政关系调查时间： 2016-07-08信息来源：朱道林 谢保鹏　作者：hjr_admin　责编：

　    DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.09.005
 
　　近年来，地方政府债务膨胀及对土地财政的高度依赖成为社会关注的焦点。笔者利用全国各省（自治区、直辖市）近年来公布的地方政府债务审计报告（以2013年为主）及审计署发布的《2013年全国地方性债务审计结果》、《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》等数据，对我国地方政府债务规模变化、债务结构特征及其与土地财政的关系等方面进行了分析。
 
    　地方政府债务的演变历程及构成分布
 
    　演变历程及现状。我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，当年有8个县区举借了债务，此后，各地陆续开始举债。到1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务。到2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。
 
    　统计表明，到2010年末，全国地方政府性债务余额10.72万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务2.34万亿元，占21.80%；政府承担一定救助责任的其他相关债务1.67万亿元，占15.58%。
 
    　截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额为17.9万亿元，比2010年底增加7.2万亿元，增长66.93%，其中，政府负有偿还责任的债务10.88万亿元，占60.85%，比2010年底增长62.21%。2015年，审计署重点抽查的9个省本级、9个省会城市本级和9个县的抽查结果表明，2014年底政府负偿还责任债务余额比2013年6月底增加46%。
 
　　地方政府债务的地域和层级构成分布。1. 区域分布：东部占半壁，江苏省为最高。东部地区（11省市）占债务总量的比重为47.5%，其中，江苏、广东、浙江、上海和山东占比较高；西部地区（11省市）占比28.7%，其中，四川、重庆占比较高；中部地区（8省市）占比23.6%，其中，湖南、湖北占比较高。
 
    　2. 债务层级分布：不发达地区的债务主要在省级，发达地区在区县，层级越低，债务偿还对财政的压力越大。其中，山西省级负债占比最高，达到62.4%；浙江、四川、贵州、内蒙古、重庆区县级债务占比均在50%以上。
 
    　3. 举债主体分布：分省来看，第一类负债主体是融资平台，其债务占比较高的省份主要是湖南、重庆、安徽、湖北、广西，占比在60%以上；江苏、陕西和海南占比也比较高，分别为57%、53%和52%。第二类负债主体是政府部门和机构，欠发达省份该类负债主体负债占比较高：山西、新疆、宁夏、吉林占比都在50%以上，内蒙古、青海占比45%以上，云南占比35%以上。第三类负债主体是国有独资或控股企业，国有企业占比较高的省份，该类债务占比较高：福建、甘肃占比40%以上，上海、浙江和天津占比35%以上。第四类负债主体是经费补助事业单位，北京市占比近50%，河南省占比25%。
 
    　4. 债务类型构成。银行贷款是主要融资类型。近几年，贷款占比下降，而BT负债信托融资大涨。受各类金融机构风险敞口管理特性不同，以及各省经济增长结构差异影响，地方政府负债类型在各省差别也比较大。对于银行贷款，一个较为明显的特征是贷款融资在东部区域占比较高，中部次之，西部较低；对于信托融资，山西通过信托融资负债的比重比较高，几乎占了其债务的30%，规模预计在1100亿元～1200亿元，占全国地方政府信托债务的10%左右，2014年～2015年进入偿还高峰期。其他信托融资占比较高的省市还有重庆市、浙江省、江苏省等，信托融资占据了全部地方政府信托融资的40%。对于BT负债，占比较高的省份主要是贵州、四川、海南、广东、福建等省和广西壮族自治区，其中贵州占比达到27.3%。
 
    　5. 债务投向构成。东部主要投向市政建设，西部投向交运设施，四直辖市投向中，土地收储较高。分省市看，天津、上海市市政建设占比最高，基本在50%以上；湖北、江苏和广东占比也接近40%。交运设施建设占比较高的省份是山西、陕西、河北、福建和云南诸省，山西省高达57.8%，陕西达45.5%。四直辖市负债用于土地收储的比重较高，北京占比44.4%、上海22.5%、天津19.2%、重庆16.8%，主要原因在于这些地区房地产市场需求较大，政府供地压力大，相应地收储土地较多、投资较大所致。
 
    　6. 举债主体构成。融资平台是地方政府最重要的举债主体。典型省市包括：湖南、重庆、安徽、湖北、江苏、陕西、厦门和海南，占比超过50%，最高的湖南省融资平台举债主题占比达63%；政府部门和机构也是地方政府的第二大举债主体，在有些地区甚至超过了融资平台。山西、新疆、宁夏、吉林、黑龙江、内蒙古等省区此类举债占比分别达58%、52%、51%、50%、48%、44% 和46%；国有独资或控股的企业是地方政府第三大举债主体，尤其是福建省、甘肃省、上海市、天津市和浙江省等地，此类举债主体占比超过30%，其中福建省此类举债主体融资比例占49%；经费补助事业单位是第四大举债主体，尤其是北京市，其50% 的地方政府债务是通过此类举债主体形成的，另外河南省、广东省和内蒙古自治区此类举债主体占比也在20%～25%之间，其他省市基本维持在15%左右的水平。
 
    　地方债务与土地财政关系及偿债风险分析
 
    　分析可知，全国平均债务率水平是120%。其中，较高的省份有：重庆190%，湖南165%，天津、陕西、河北均在150%以上，山西、上海、云南、吉林均在140%以上。进一步分析政府负有偿还责任债务与财政收入的比值，全国平均水平是70%。其中，较高的有：北京100%，重庆、贵州、云南、湖北、上海五省市均在90%以上，吉林、海南、河北、四川等省在80%以上。
 
    　地方政府债务中，有相当一部分要依赖土地出让收入偿还。从承诺以土地出让收入偿还额占负有偿还责任债务比例看，全国平均水平是40%。其中，较高的有：浙江、天津接近65%，福建、海南、重庆均在50%以上，江西、上海、湖北、四川在40%以上。这些省份绝大多数处于东、中部，前文分析已表明房地产市场需求较大、土地收储占用资金较多，导致债务规模较大；相应地，也决定了土地出让收入需承担更高比例的债务偿还。因此，主要债务风险将与各地房地产市场能否健康发展有关。
 
    　（朱道林为中国农业大学土地资源管理系教授，谢保鹏供职于中国土地政策与法律研究中心）