北美耕地环境保护管理制度对我国的启示时间： 2016-04-26信息来源：李韵 李薇 赵龙 侯红　作者：hjr_admin　责编：

        摘要  美国、加拿大两国在耕地环境保护方面获得了举世瞩目的成果，这对土壤污染问题严峻的中国而言具有重要的借鉴意义。本研究针对美国、加拿大耕地保护法律法规、农药管理和污染整治的实践内容，探讨北美两国在耕地保护与土地管理方面的历史经验，与我国的实际情况相结合，分析这些经验带来的启示，为我国当前耕地改革提供借鉴。
        关键词  耕地；农药管理；土壤修复；美国；加拿大
        基金项目：环境保护部环境公益项目（201509032）；中央高校基本业务费项目
 
        引言
 
        作为一个发展中国家，我国在经济转型的特殊时期，面临着耕地不断被建筑、交通等工业建设用地代替的严峻状况。同时，现有的耕地也面临着环境污染等问题。因此，如何有效利用耕地和保护土壤环境便成为城镇化进程中的一个不可回避的重要问题。从全球范围来看，许多国家在工业化之前即出现了耕地迅速消失等情况^[1]。数据显示，日本在20世纪的后半段，耕地总体减少了52%；韩国在20世纪60年代后耕地总体减少了46%。在面积减少的同时，整体的耕地质量也大幅下降，这些消失的耕地原本不仅可以提供粮食保障，还具有维护生物多样性以及提供生态环境等功能。由于工业及建设的需要，耕地转变了性质后，各项原有的功能即刻丧失。因此，为了保障粮食以及环境生态的安全，发达国家纷纷加大了对耕地土壤保护的力度^[2]。本文主要分析美国、加拿大的耕地管理政策和制度，通过对比分析北美发达国家在耕地管理过程中取得的经验，获得对我国耕地土壤管理的启示，以便为我国的耕地保护提供参考。
 
        北美耕地土壤管理法律法规
 
        美国耕地法律保护经验
 
        美国是一个地广人稀的国家，加上其先进的现代化农业技术使得美国粮食产量名列世界前茅，因而耕地保护问题在20世纪前半叶并没有得到足够的重视^[3]。1950年，美国城市化发展迅速，并且不惜牺牲大量耕地换取城市化建设，从而导致耕地大量减少，生态环境遭到严重破坏。此后，美国逐渐意识到耕地保护的重要性，不但制定了一系列法律法规来保护耕地，还采用了各种措施来保障耕地安全^[4]。目前，美国耕地保护法律理论和方法取得极大的进步并日趋成熟。
 
        具体来说，美国制定的耕地保护法律有两个方面，一是根据联邦宪法指定的法律，二是地方各个州以及郡制定的法律法规。例如，美国国会制定的有《美国联邦土地政策管理法》《农地保护政策法》《美国原生态环境保护法》等；各州和地方立法机构制定的有《加利福尼亚州土地保护法》《密歇根州农地和开阔空间保护法》《新泽西州农地评价法》等。从联邦政府至州与地方，各项法律法规相互协调，相互呼应。因此，很少出现法律间的效力冲突。
 
        加拿大耕地法律保护经验
 
        加拿大地广人稀，仅12%的土地可用作农用耕地。1950年后，加拿大的城市扩张速度加快，大量农耕田地被占用，然而，这些农地并没有用来种植粮食，而是被大量地闲置等待升值。1970年后，国家开始关注耕地保护，各个省也开始了一系列的法律法规制定，重点是防止高质量农用土地的城市化开发^[5]，从目前来看，加拿大的耕地保护法取得了良好的效果。
 
        具体来说，加拿大耕地管理主要基于以下两个方面：
 
        一是政府调控机制。从联邦政府到各个省的地方政府相继制定了多部耕地保护法律。联邦政府制定了一项缓解令，内容包括每一亩农用土地的开发，意味着另外一亩土地的永久保护。在地方政府中，最为严格的法律出自两个省：不列颠哥伦比亚省制定了《农地委员会法》，魁北克省制定了《农地保护和农业活动法》。
 
        二是市场调解机制。加拿大采用税收的方式调节土地市场，即收取土地税，其中包括了转让税和保有税等。此外，还创新性地实施了多项税务优惠政策，降低农户之间的耕地交易税等来保护农耕土地。
 
        北美农药管理经验
 
        农药作为农业生产的重要投入物对农业发展和人类粮食供给做出了巨大的贡献。然而，农药对耕地土壤的污染以及对生态环境的影响也引起了世界的广泛关注。美国和加拿大两个发达国家针对农药管理制定了一系列的法律法规。
 
        美国的农药管理经验
 
        第一，美国农药管理法律法规。20世纪初期，美国对农药的管理展开了立法工作。20世纪50年代前后，联邦政府制定了《联邦杀虫剂、杀菌剂及灭鼠剂法》（FIFRA）法案，经过1972年及1996年的修订后，逐渐确立了完备的农药管理体系。这项重要的法案中明确规定了美国农药管理方面的具体措施。
 
        除联邦政府外，各州政府也根据各自地域的耕地特点及环境保护需求，制定了农药方面的管理法律法规。例如，美国加州制定了《加利福尼亚州食品和农业法典》和《加利福尼亚州病虫害防治法案》等。
 
        第二，美国农药登记管理。美国的农药登记需要实行联邦政府登记和州政府登记两级制度。具体来说，首先由联邦政府批准许可，再经过州政府具体单位进行登记，之后方可销售及使用^[6]。每个州由农业部及环保部门负责这项工作。此外，各项收费标准不尽相同，需根据农药产品的使用作物和登记类型来确定。
 
        第三，农药使用管理。在农药使用制度方面，从以下六点来实施：实行农药经营许可管理；实行施用人员许可管理；实行病虫防控咨询师制度；实行使用农药许可管理；实行农药施用报告制度；实行严格的农药使用监管制度。
 
        加拿大农药管理
 
        加拿大对农药的使用规定非常严格，下面从政府职责、农药培训及废弃管理三个方面来详述^[7]。
 
        第一，各地政府职责。联邦政府、省及自治区、市政地区具有其相应的职责。联邦政府：联邦政府颁布了《有害生物控制产品法》来限制农药的使用及管理，此外，还制定了许多其他法律法规，例如肥料法、饲料法、候鸟保护法、加拿大环境保护法等。省级/自治区：主要针对的是已经登记了的农药使用情况。省级法规必须依据联邦法规来制定，可以在此基础上更加有针对性，也可更为严格。例如，安大略省在联邦法律的基础上制定了农药法、培训规定、职责限定等[8]。市政地区：可以针对具体地点进一步限制使用农药的条例，对私人或居民住宅区，草坪、草地和公园等地点，进行具体时间和具体类型药品的使用规定。
 
        第二，农民使用农药培训。20世纪90年代，加拿大颁布了《农药安全使用教育培训计划项目》，主要是针对农药的销售及使用人员进行课程培训。依据规定，从事有毒类农药的使用者需接受强制性培训，目的是保障农药的安全使用，避免环境和食品遭受威胁。
 
        第三，农药废弃物的管理与处理。加拿大的一些企业成立了CropLife协会，随后又成立了“清洁农场”有限公司，该公司的主要目标是通过对废弃农药的处理、回收、再利用来确保土壤安全，维护健康的环境。目前，该公司规模逐步扩大，主要负责处置农药使用后废弃的容器和残余的农药等。
 
        北美污染土壤整治与管理
 
        我国的耕地土壤污染已经导致了严重的经济损失以及环境生态安全等问题。仅以土壤重金属污染为例，全国每年就减产1000多万吨，并且导致地表水污染、地下水污染和生态系统遭受退化。20世纪70年代，污染土壤的修复工作逐步受到重视，欧美等国在修复技术上得到了快速发展^[9]。
 
        美国土壤整治经验
 
        第一，法律法规。20世纪80年代初期，美国政府颁布了一系列土壤整治法案，例如《国家石油与有毒有害物质污染应急计划》《环境响应、补偿与义务综合法案》《环境应对、赔偿和责任综合法》等^[10]。还制定了一系列棕地管理法律法规。具体来说，就是在《环境应对、赔偿和责任综合法》基础上，建立了超级基金场地管理方案，并对环境风险评价及土壤修复等方面建立了标准的管理体系。
 
        第二，管理流程。美国污染场地管理流程为以下几步^[11]：场地发现；场地的初步调查与扩大调查；危险等级评价；列入国家优先名录（NPL）；场地修复；从优先名录中删除。
 
        第三，污染土壤修复基准与标准。20世纪后期，美国经济的变革使得经济重心经历了由城市到郊区、由北向南以及由东到西的转移。搬迁后的工厂遗址被工业废弃物污染，成为“棕地”。为解决这一问题，美国通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》，并据此于1986年出版环境基准文献。此后，美国各个州在联邦基准的基础上制定了适合本地区的标准。
 
        加拿大土壤整治经验
 
        第一，法律法规。加拿大针对污染土壤整治方面法律有：《生态风险评价框架导则》《生态风险评估框架：技术附录》《污染场地管理指导文件》《土壤质量指导值》《制定环境和健康土壤质量指导值草案》《污染场地地表水评估手册》《污染场地采样、分析、数据管理手册》《污染场地临时环境质量标准》等^[12]。
 
        第二，管理流程。加拿大污染场地利用“十步法”管理：对可疑场地进行识别；调查该场地的历史；进行初步的采样；对场地进行分类；详细采样测试；对场地再分类；制定修复管理措施；实施方案；采样确认并最终报告；进行长期的监测。
 
        第三，污染土壤修复基准与标准。1997年3月，加拿大环境委员会制定了加拿大土壤质量基准，用以限制耕地中污染物的浓度。在该基准中，将用地分为4类，分别为工业、商业、居住以及农用类型。除此之外，还规定了采样的土壤必须有具有认证资质的机构进行分析。
 
        对我国的启示
 
        建立健全的耕地保护法律制度及市场机制
 
        美国与加拿大在耕地土壤管理方面存在着一定的共性，相应的法律制度规范完备，相互协调配套。从美国与加拿大的耕地保护制度中可以看到，国家从开始关注耕地保护到法律法规的颁布实施，经历了多方面的调整和修订，新法律的制定需要强有力的可操作性，并且要与其他的相关律法相协调。虽然北美两国的耕地保护法律较为严格，但正是这种严格的制度能够保障耕地价值不遭受损失。我国关于耕地保护的一系列法规还不够完善，未能做到与其他法律相协调，应考虑我国实际耕地状况，制定具体的、详尽的、可操作的管理法规，建立健全的法律保护制度及市场机制。
 
        加强农药管理及对农药使用人员的专门培训
 
        北美两国的政府均对农药的管理和使用高度重视，不仅是出于食品安全的考虑，也与环境保护息息相关。我国是粮食大国，食品的生产离不开农药的使用，然而我国的法律政策仍然相对落后，现有的法律法规中仅有2001年颁布的《农药管理条例》，经过多年的实施，目前需要修订和完善。为了适应市场经济发展及满足土壤安全需求，应从健全法制建设入手，尽快出台修订的《农药管理条例》，来确保我国的农药管理有法可依、有章可循。与此同时，由于我国农民多为一家一户小规模经营，农村中有文化的多为青年人，他们大多不在农村居住，而是进城打工，实际从事耕作的人员多为科技素质较低的农民，因而农药使用问题比较严峻。借鉴美国、加拿大的农药管理经验，对农药使用人员进行专门培训势在必行，从而确保农产品质量安全，保护农田生态环境。
 
        加快污染土壤修复进程
 
        我国在土壤污染整治问题上落后于发达国家，我国的修复研究目前仍处于起步阶段。目前只有四部法律明确提到土壤污染问题，对土壤污染严重性的意识还不够，需要加强宣传工作，提高国民环保意识。加强环保法规建设，健全管理体制和机制，制定更严格的环境标准。进一步深入开展污染场地的修复理论与技术研究，建立符合我国国情的污染土壤修复的技术体系。
 
        结论
 
        我国土壤环境保护法律规范体系处于起步阶段，与国外发达国家还存在着一定的差距，在法律的制定、法案的执行方面应多向国外发达地区学习，在我国现有法律法规的基础上进行修订，并针对各个省市地区制定区域性法规。与此同时也需要意识到，我国与北美国家在经济、文化等各方面存在一定的差异，不宜完全照搬美国和加拿大的模式，而应在吸取两国先进经验的同时，积极探索适合本国国情的可操作化途径。
 
        参考文献
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        [11]李飞. 污染场地土壤环境管理与修复对策研究[D]. 北京：中国地质大学，2011.
        [12]赵连仁. 污染土壤整治与管理的研究[D]. 大连：大连海事大学，2013.

        （李韵、李薇，华北电力大学环境研究院；赵龙、侯红，中国环境科学研究院）