从全球视角看城镇化进程中的土地利用模式时间： 2016-04-25信息来源：唐亚明　作者：hjr_admin　责编：

        DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.01.014
 
        城镇化是人类文明发展到一定阶段的必然产物。从全球角度来看，尽管城镇用地面积仅占地球表面总面积不足2%，但世界上超过一半的人口居住在城镇地区。我国城镇化进程大体上经历了3个阶段：1949年～1978年，新中国成立到改革开放前的缓慢起步阶段；1978年～2000年，改革开放以来到20世纪末的加速发展阶段；2001年～2013年，21世纪以来的快速发展阶段。

        城镇化是中国经济在现有基础上能够进一步持续发展的破题之眼，诸如城乡发展不平衡、贫富差距拉大，传统产业转型升级等问题，都有望在城镇化的大战略下得到破解。
 
        城市空间发展模式的理论设想与演变
 
        19世纪末20世纪初，西方发达国家的工业化和城市化导致了土地利用问题的大量出现，迫切需要对土地利用问题进行深入探讨，在此期间出现了一系列有关城市发展方向的讨论，在这些理论设想中，有两种完全不同的思想：一个是“田园城市”，一个是“现代城市”。后来，随着世界各国城镇化的发展，又经历了从“蔓延型”到“紧凑型”的发展模式。
 
        霍华德的田园城市。英国社会活动家霍华德于1898年针对当时的城市尤其是像伦敦这样的大城市所面临的拥挤、卫生等方面的问题，提出了一个兼有城市和乡村优点的理想城市——田园城市的概念。在田园城市群中，城区用地占总用地的1/6，若干个田园城市围绕着中心城市呈圈状布置，借助于快速的交通工具（铁路）只需要几分钟就可以往来与中心城市或其他田园城市之间。每个田园城市都由农业用地包围，这样的土地利用结构，可以达到“把积极的城市生活的一切优点同乡村的美丽和一切福利结合在一起”的目的。霍华德“田园城市”的基本思想是城市化在地域空间上必须保持低密度，即分散的思想。
 
        勒·柯布西埃的现代城市。建筑大师勒•柯布西埃认为，只有集中的城市才有生命力，由于拥挤而带来的城市问题完全可以通过技术手段而得到解决，就是采用大量的高层建筑来提高密度和建立一个高效率的城市交通系统。而高层建筑之间保持较大比例的空旷地，就可以享受充足的阳光、空间和绿地。他的理想是所有的城市应当是“垂直的花园城市”，而不是水平向的每家每户拥有花园的田园城市。城市的道路系统应当给行人以极大方便，这种系统由地铁和人车完全分离的高架道路组成。勒•柯布西埃的现代城市体现了土地集约利用的思想，城市规模的扩展不是摊大饼式的发展，而是走内涵发展的道路，追求的是从平面向立体发展，集约利用土地。
 
        紧凑型城市。随着经济社会的发展，土地利用模式呈现一种新的格局，即各种类型用地在空间上相对隔离，城市不断向郊区发展，被称为“郊区化运动”或“城市蔓延病”。为了应对于此，1990年欧共体委员会发布的《城市环境绿皮书》中，提出将“紧凑型城市”作为一种解决居住和环境问题的途径。紧凑型城市的土地利用理念包括土地的高强度利用、土地功能的适度混合利用、与交通耦合的土地利用，以及分散化集中的土地利用形态等。可以看出，紧凑型城市是勒•柯布西埃现代城市理念的发展和提高。
 
        城镇化过程中土地利用模式的国际经验
 
        二战以后，美国出现了一种新的区域经济社会现象——郊区化运动。首先，一些新的产业逐渐向郊区转移；其次，联邦政府以优惠政策鼓励居民在郊区购买住宅；此外，汽车、汽油价格下降等因素也促使人口从城市中心迁往郊区。郊区化运动完成了中心城市人口和产业的不断外迁，实现了从工业型经济向服务型经济的转型和升级，但是其土地利用模式也从集约化向分散化转变，带来了“城市蔓延”等一系列问题。
 
        1987年，韩国政府决定率先在汉城大都市区启动小城镇开发计划。小城镇开发所使用的土地大多位于城乡过渡地带，属于原来被划为“绿色地带”或农业用地的地区，在制定土地使用规划时，特别考虑到自然与人工景观的关系，其中，住宅功能与公园等敞开空间的设置，成为土地利用的两个首要考虑因素。由此可见，韩国的城镇化进程与美国一样，也受到早期田园城市思想的影响，其土地利用保持了低密度和分散的模式。
 
        1944年英国开始实施“新城计划”，即在伦敦之外布局30多个卫星城市。当时的土地利用可分为3个阶段：1946年～1955年：城镇规模较小，土地结构分区清晰，密度较低。1955年～1966年：城镇规模扩大，土地结构趋向于综合分区格局，提高了城市平均密度。1967年～1976年：充分利用旧镇的公共基础设施，恢复利用废弃土地，提高道路交通系统的效率和经济性。英国在城镇化过程中的土地利用经历了分散型向集约型的转变。
 
        日本确立的是多极分散型的国土布局框架。1962年，日本开始兴建13个新的产业城市和9个工业发展特区，并借此调整了全国产业结构。其土地利用规划有两方面策略：对位于山村、渔村、山峦等中间地带的小城镇，走低密度土地利用的田园化道路，创造亲近自然的居住区；而对城市内部用地，则走高密度的集约化道路，深挖潜力，进行土地修复、更新、有效再利用等。
 
        对我国的借鉴意义
 
        我国国土面积巨大，国情复杂，区域发展极不均衡，加之近30年社会经济生活发生了快速而深刻的变化，因此很难用一种模式来概括中国在城镇化进程的土地利用情况。但总体上看，我国的城镇化在取得举世瞩目成就的同时，在城镇化过程中土地利用模式还存在一些问题，如城镇土地总量失控；城镇建设用地影响了粮食安全；土地收益分配不公影响了社会和谐发展；区域间和城镇内部土地利用结构失调严重；城镇土地利用不当导致生态环境日益恶化等。而这些问题则进一步助长了“城市蔓延病”的恶化。
 
        20世纪90年代中后期以来，“城市蔓延病”及其引发的社会经济影响开始得到国际社会的广泛关注，鉴于城市蔓延是一种不可持续的增长方式，发达国家开始反思其城市化模式。
 
        以美国和韩国为代表的大城市边缘区的小城镇秉承了“田园城市”的规划思想，土地利用采用的是分散的低密度模式，面积相对较大，在优越的自然环境中商住结合，力求实现和谐的格局与景观，但占用了大量农地，并带来“城市蔓延”的问题。以英国、日本为代表的大城市边缘区的城镇土地利用，是以卫星城建设为重点，土地结构趋向于综合分区格局，深挖潜力，进行土地修复、更新、有效再利用，走的是高密度集约化道路。如今，后者得到越来越多的认可，而前者的土地利用模式也正在悄然发生转变，如美国的城市增长正在向“填充式开发”和“紧凑化发展”的方向转变，目前称之为“精明增长”模式。
 
        很明显，分析发达国家在城镇化过程中走过的路径，借鉴其发展经验，对我国的城镇化土地利用规划无疑是有益的。鉴此，我国在城镇化过程中应尽量避免低密度分散型的土地利用模式，而应采用紧凑型的城镇空间格局、高密度集约化的土地利用模式，以扭转和防止“城市病”的蔓延趋势。
 
        （作者供职于中国地质调查局西安地质调查中心）