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农村土地经营权流转存在的问题及国际经验借鉴时间： 2016-04-25信息来源：王雪云 作者：hjr_admin 责编：
摘要：农村土地流转是解决“三农”问题的关键，土地制度的运行效果直接影响着农业现代化的进程。日本、美国、法国因地制宜，积累了大量成功经验实现了农村土地规模化流转，加快了本国农业规模化经营进程。本文在对日本、美国、法国为代表的发达国家农地流转制度分析的基础上，以河南省为例，结合其农村土地流转实际情况，以期为农村土地流转制度构建提供理论依据与实践经验。关键词：土地流转；国际经验；
DOI：10.13856/j.cn11-1097/s.2016.03.033
作者简介：王雪云（1967—），女，河南镇平人，经济学硕士，研究方向：农村财税。
土地，事关百姓安居乐业，土地制度改革，牵动千万人的利益。党的十八届五中全会提出，在坚持农村土地集体所有前提条件下，实现所有权、承包权、经营权三权分离，积极引导农地经营权有序流转，任何组织和个人不得强迫、阻碍承包方的土地承包经营权流转。本文以河南省为例，就其在农村土地经营权流转中存在的问题进行剖析，以期找出解决方案。随着中原经济区新型城镇化、工业化建设进程的不断加快，在农业产业集聚区建设、南水北调工程、产业转移等重大基础设施项目的拉动下，河南省大量农村人口开始向城市（镇）流动，农村劳动力就业机会不断增加、工资性收入已成为河南省农民增收的重要源泉。在这种情况下，以家庭承包经营制为核心的、分散经营传统的生产模式已无法适应农业生产规模化、现代化、市场化发展的强烈需求。于是，农村土地经营权流转逐渐运用于土地改革的实践中，并已成为深化农村土地制度改革过程中出现的一个新趋势。然而，就河南省来看，农村土地经营权流转水平仍然较低。由于管理制度不完善，土地流转政策贯彻不力等原因，土地经营权流转面临着许多问题，严重阻碍了河南省农业现代化进程。在此背景下，研究日本、美国、法国的农村土地流转取得的成功经验，无疑对完善河南省农村经营权流转工作机制具有重要意义。
1 河南省农村土地流转存在问题分析
为了解河南省农村土地流转现状、存在问题及农民的所思所想，为政府制定有针对性的惠农政策提供依据，河南财政税务高等专科学校“中原经济区‘三农’问题财税政策研究”课题组于2014年11～12月对河南省88个县，892个乡镇的千余名村民做了典型抽样调查。本次调查共发放调查问卷1080份，收回问卷1061份。其中，有效调查问卷1025份，问卷有效率为96.7%。有效问卷的样本农民平均年龄46.6岁；女性163人，占15.9%，男性862人，占84.1%。
从本次调查情况看，河南省农村土地仍然承担着就业、收入、保险3大社会功能，部分农民的恋土情绪、惜土情结根深蒂固。再加上农村社会保障制度的缺失，非农收入预期的不确定性、非农就业的高风险性，大大降低了农户流出土地的积极性。
1.1 社会保障体系不健全
调查发现，30.4%农户担心流转土地会失去基本生活保障，在问及“土地流转后，你进城打工，最不方便之处是什么？”这一问题时，23.3%农户担心子女入学、入托问题，23.0%农户担心父母养老和自己养老问题，12.0%农户担心就医问题，22.6%农户担心就业不稳定。53.9%农民选择在农闲时外出打工，农忙时回家干活，常年在外打工的农民仅占23.7%。此现象实质就是农户对于农村社会保障体系缺失下的一种自我保护，农民对土地有着经济、精神上的依赖，他们担心流转土地会最终失去土地承包经营权（14.1%的农户担心国家土地政策变化），农民对土地流转态度十分谨慎。
1.2 土地流转程序规范性不强
从流转程序来看，土地流转的自发性、随意性、盲目性较大，程序不规范。调查表明，仅占13.6%的农户签订了正式流转合同的，33.4%的农户根本没有签订正式合同，即使部分农户签订了书面合同，合同内容不完整、不规范、流转双方权利不明确等现象也十分普遍，以至于在农村土地流转过程中产生了较多矛盾，如农村土地租赁关系不明确、土地流转程序和手续不完全等。与此同时，农民文化水平普遍较低，自我权益认知水平差、签订合同的意识较差是导致农地流转程序不规范的重要原因。调查发现，55.1%农户以口头协议形式进行农地流转，没有签订正式合同意识的农户占14.4%，还有14.4%农户认为签不签订正式合同无所谓。
在农地流转过程中，“村强、民弱”的基本格局仍未改变，乡镇政府、“村两委”主导着农地流转市场，部分乡镇将土地流转作为增加乡村集体收入、干部福利的手段，用行政手段直接干预农民土地流转工作，行政因素介入过多，消减了农民土地流转的积极性。调查发现，农地流转的需求信息、价格、期限等关键决策仍然主要由村集体决定，农民发言权受到限制，甚至还利用手中权力压低农地流转价格（25.4%的农户认为，流转土地价格较低），农民的弱势状态仍在继续。
1.3 土地流转市场发育滞后
调查发现，河南省农村土地流转形式主要有互换（8.1%）、转包（22.9%）、转让（22.7%）、反租倒包（3.2%）和入股（2.3%）。调查还发现，河南省农地流转市场发育严重滞后，农地的流转行为大都发生在农民个人之间，农民能获得的政策和市场信息非常有限，需求量与供应量存在严重不对称，农民想出租土地而苦于找不到要租地人的现象时有发生，严重影响了河南省农地流转的速度、规模和效益。在1025个有效样本中，愿意承包1.33hm2左右开展生产经营的占28.6%，愿意承包3.33hm2左右开展生产经营的占24.0%，愿意承包6.67hm2左右开展生产经营的占17.9%，愿意承包1hm2左右开展生产经营的占29.5%。
1.4 土地流转后非农化、非粮化现象突出
在1025个有效样本中，13.9%土地流转后被用于工程建设、17.3%土地流转后被用于蔬菜大棚、12.1%土地流转后被用于苗木花卉种植、42.9%土地流转后被用于种粮。调查发现，一些乡镇以流转之名行征地之实，名义上发展观光农业园区、休闲农业园区等产业，实则进行房地产开发、苗木花卉种植，甚至一些地方出现了工商资本到农村大量圈地现象，非粮化、非农化现象比较常见，农民觉得把土地流转出去，心里不踏实。耕地非农化、非粮化主要原因有：①种粮比较效益低下，是推动大户非粮化种植的关键因素。②耕地管理制度和监督缺乏，最终导致农地流转非农化。如一些地区公共交通、开发区建设浪费土地，非法占用耕地，乱建滥建；“以租代征”圈地浪潮中将耕地变为建设用地的违法行为等。③农田基础设施建设与农民的基本保障机制滞后，也是影响土地流转非农化、非粮化倾向的重要因素。
1.5 农地流转政策引导宣传不到位
在农地经营权流转政策执行过程中，部分部门没有充分认识到宣传工作的重要性，仍然存在宣传力度弱等问题，没有采取走村入户、农民接受的方式开展政策宣传，农户对农地经营权流转工作的实际意义，误解土地流转目的现象也时有发生。在1025个有效样本中，44.8%的农户对农地流转政策不了解，44.8%的农户对土地流转政策知道一点，仅有8.9%和1.6%的农户对国家农地流转政策了解、很熟悉。在回答“政府部门对国家的土地流转政策落实得如何”这一问题时，27.8%的农户认为政府部门对国家土地流转政策落实效果不好，51.5%的农户认为政府部门对国家的土地流转政策落实效果一般，5.6%的农户认为政府部门对国家的土地流转政策落实效果很不好。
1.6 政府组织作用有待加强
由于未形成完善的农村土地经营权流转市场，河南省一部分地区的农村土地经营权流转工作还处于相对无序状态。甚至有些农村地区对农村土地经营权流转放任自流，流转业务行为无人监管，流转纠纷无人受理。与此同时，由于缺乏必要的公证与管理机制、规范的中介组织以及科学的土地价格评估体系，农村土地经营权流转价格的低廉和不规范现象时有发生，这些弊病、隐患已成为影响河南省农村土地流转规模不高的主要因素之一。
调查发现，10.9%的农户认为，在农村土地经营权流转中，政府部门应进一步完善流转市场，4.2%的农户认为，土地流转过程中，政府应提供规范合同服务，17.8%的农户认为，在土地流转过程中，政府应提供信息服务，20.4%的农户认为，在土地流转过程中，政府应提供政策宣传服务。另外，23%的调查农户认为，在农地流转过程中，乡镇村级政府相关部门在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理等方面，没有发挥好应有的作用。
2 日本、美国、法国农村土地流转制度分析
通过农地流转实现农业规模化经营是解决一个国家农业和农村问题的关键，以法国、日本、美国为代表的农业发达国家，因地制宜，积累了大量成功经验。借鉴日本、美国、法国农村土地流转方面经验，对探寻农村土地流转路径设计具有重要理论与实践价值。
2.1 日本、美国、法国农村土地流转特点
2.1.1 日本
（１）土地流转程序规范。日本农村土地流转的方向主要是向法律“认定农业者”集中，“认定农业者”才可以获得政府部门所提供的资金支持、政策优惠。1952年，日本政府制定了《农地法》，该法律明确规定，拥有土地的农户不得离开生活的村落，凡是离开农村到城镇就业者，必须出售所持有的农村土地；1962年，日本对《农地法》部分条款进行了第一次修订，首次允许日本农民可以出租（出售）所拥有的农村土地；之后，于1970、1982年日本又先后两次对《农地法》进行了修订，再次突破了关于对农村土地占有、使用等方面的限制性规定，为鼓励农民开展以土地使用权、经营权为中心内容的土地租借和流转业务的开展提供了强有力的法律保障。总之，农村土地流转过程中，日本政府部门通过行政、立法等方式，为本国农村土地流转业务的顺利开展创造了良好的政策、法律等外部环境，为农村土地流转提供了良好的市场氛围。
（2）中介市场完善。日本政府牵头成立了农民合作组织（协会）等中介机构，具体承担农村土地租借、转让等任务，开始接管租出的农村土地工作，并将这些土地流转给那些有需求的农户。日本农民合作组织（协会）也充分发挥了其在农地流转过程中的媒介作用，日本农民合作组织（协会）强大而有力的中介作用是其他国家农民组织（协会）中的典型，在农地流转过程中，日本农民合作组织（协会）不仅促进了不同农民之间的合作交流，也成为日本农地流转过程中不可或缺的重要媒介组织，加快了农村土地流转的速度，为日本农村土地流转工作提供了有效的组织保障。
2.1.2 美国
（1）土地产权明确。美国农村土地流转的最终目的在于扩大农场的经营规模，加速农业生产经营基本要素的有序组合，促进先进、尖端科学技术及管理技能在农业生产过程的综合运用。美国农村土地分国有和私有两种类型，于是农村土地流转的方式主要也有两种类型，即出售国有土地和市场交易。在美国土地流转过程中，一般不涉及农村土地的所有权转移问题，流转标的物主要为农村土地使用权、经营权。在20世纪初，美国政府就确定了以家庭农场制为主体的土地制度，为了鼓励、诱导本国农业经营规模的适度扩张，美国政府采取了信贷优惠、政策引导、利率调节、价格补贴等一系列优惠政策。
（2）完善的法律规范。为了保证农村土地合理地流动，美国政府还制定了一系列法律，如《土地先购权法》《宅地法》等，对农村土地的所有权、使用权进行了科学界定，进一步确立农村土地流转管理、监督机构的法律主体地位及主要职责范围，明确土地流转双方的其本权利、主要义务，违约的法律责任等。
2.1.3 法国
（1）有效的政策指导和完善的法律规范。法国农村土地流转的最大特色之一就是实施农村土地集中经营，扩大农业生产规模。20世纪20年代，法国政府部门相继制定一系列的农村土地流转政策，为加速小农场的合并速度，中、小型农场的规模化发展提供了强有力的政策保障。另外，在《农业指导法》的引导下，法国政府还牵头成立了农村土地整治、农村安置公司（企业），由其具体负责收购（招租）小片土地，通过租赁、土地使用权转让等方式流转给大（中）型农场，以提升法国农场农业生产经营效率。与此同时，法国政府还对中、小农场在土地购买（租赁）、融资和税收方面给予一定比例优惠，对年龄较大的农户发放终生养老金，鼓励他们离开农村土地，达到中等规模经营的青年农民可以优先安置。除此之外，法国政府还采取了一系列行政、法律手段来强化对农村土地的流转工作的支持。如私有土地必须用于农业生产经营、不准弃耕、劣耕、在耕地上私建房屋等，农村土地转让不允许私自分割，只允许整体继承、出让（租）。
（2）完善的农地流转中介市场。为了进一步加大农村土地流转管理力度，日本政府还专门成立了农地事务管理所、土地银行等组织机构，来对于农地交易市场进行管理、对土地的收购、转卖行为进行监督。
总之，法国农村土地流转工作成功主要取决于两个重要因素：一是健全的土地流转中介组织（机构），如农村土地整治、安置公司（企业），具体负责收购、转卖农村土地。二是完善的法律法规以及政策体系，进一步规范了法国农村土地流转双方享有其本权利和承担主要义务，减少了谈判成本（费用）和履约成本（费用），最大限度地降低了农地流转的交易成本。
2.2 日本、美国、法国农村土地流转其同点
2.2.1 重视农地流转与土地规模化经营的关系
土地规模经营是一个国家和地区农业经济全面发展、提升农产品市场竞争力的重要途径之一。纵观日本、美国、法国农业现代化发展进程，农业生产土地的适度集中、规模化经营是农业经济社会发展至一定时期的必然要求与最终选择，也就是说，农业土地流转的是一个国家和地区生产适度集中与规模化经营的必然结果。
2.2.2 充分发挥政府在农地流转中的引导作用
在农业土地流转中，无论从土地基本政策的制定、农业法律法规的颁布与修改，还是对农民（农场主）经济利益保护方面，日本、美国、法国政府部门均发挥了十分重要的作用。如为从根本上解决小农生产土地经营分散的弊端，1961年，日本政府制定《农业基本法》，从法律层面放宽了对土地买卖的限制，为扩大土地规模经营打下了坚实制度基础；美国政府制定了《土地先购权法》《宅地法》等，对农村土地的所有权、使用权进行了科学界定；为推进农业用地有序流转，在法国政府部门牵头下，专门成立了农业土地整治、农村安置公司，具体负责收购小片农业用地，并售卖给农场主，解决了土地分散，加速了农业土地集中的步伐。
2.2.3 农业用地流转形式多样化
从日本、美国、法国农业土地流转形式来看，农地使用权流转的方式呈现多元化、多样化趋势，如法国农业土地用于产权转让、出租、抵押等，日本通过租赁方式对农业经营权进行流转，美国的租借、出卖等。由此可知，在盘活农业生产资源、提升农业土地生产效率，以全面适应其农业生产结构调整方面，日本、美国、法国努力方向是一致的。
2.2.4 农地流转法律体系比较健全
在农业土地流转过程中，美国、法国、日本3国都制定了一套完整善的法律体系，不仅对土地所有权给予了特别的保护，还对农业土地流转具体过程进行了详细规范。
3 启示
3.1 加大政府的扶持力度
（1）加强立法、做好政策服务工作。政府部门要进一步完善相关法律法规，充分保障农地流转双方的合法权益，使农地流转工作尽早走上市场化、规范化、法制化的轨道。
（2）加大财政资金扶持力度。各级财政部门应当逐渐加大对农业规模经营的财政扶持力度，在年度预算中专项列出农村土地流转扶持资金，而且要真正做到农地流转扶持资金专款专用。
（3）加强政府服务性职能。相对于城镇居民来说，农村相对封闭，农民文化素质整体偏低，对农村土地流转的相关知识、基本流程不太了解，这就需要地方政府充分发挥服务功能。为此，首要任务是转变政府职能，效仿日本、美国、法国3国成功经验，将管理型政府转变为服务型政府，即政府在土地流转过程，不再是倡导者，而是服务者，政府应该主动积极地去为土地流转方提供服务，为供需双方提供价格咨询、法律服务等。
3.2 建立健全中介服务机构
农村土地经营权流转是一项十分复杂的交易活动，必须培育、组建相关的市场中介服务组织（机构），中介服务机构（组织）是连接农户与农户，农户与企业或经济合作协会（组织）的桥梁，为此必须建立多层次、全方位开放的土地流转中介服务体系，定期发布农村土地经营权流转市场信息，提供咨询、代理、仲裁、地价评估等基本报务，以提升土地交易的透明度，降低土地经营权流转成本。
3.3 完善土地流转保障机制
（1）健全农村社会保障体系，弱化农村土地所承载的农民的生活保障、社会保障、就业保障等功能。因地制宜，可以采用政府组织投入、农村集体补助、农民个人出资、社会援助相结合的缴费方式，建立起覆盖范围面广、保障水平高的农村最低社会保障、农村合作医疗保险及农村养老保险为主要内容社会保障机制，进一步弱化农村土地的保障功能，真正解决失地农民的后顾之忧。
（2）建立风险保障金制度，防止农地非农化、耕地非粮化现象发生。积极探索农地经营权“有偿退出、永久转让”制度。对后继无人、在城镇有稳定职业及居所的农民，假如其本人愿意，可以鼓励其有偿退出其农地经营权，然而，农地转让范围目前应严格限于本集体经济组织范围内，这样更有利于消除农地非农化、耕地非粮化现象。与此同时，建立完善的土地流转机制和农业企业责任追溯机制，对违规审批、包庇违法、篡改伪造耕地数据的当事人，应从重、从快处理，彻底杜绝非农化、非粮化现象发生。
3.4 完善价格评估机制
建立农村土地流转价格信息定期发布制度及农村土地流转价格评估体系，提升农村土地流转工作的透明度与可操作性。要将农村土地流转价格纳入《价格法》管理范畴，加强对农村土土流转价格评估过程、结果的监督与管理力度。
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