我国规划中期评估存在五大问题时间： 2014-04-22信息来源：朱敏 作者：admin 责编：
规划中期评估是保障规划有效实施的重要手段，对于及时总结经验、分析问题、制定对策、实现目标将起到积极的促进作用。然而，在我国的规划中期评估实践中，由于开展此项工作面广量大，无现成经验可循，部分基层政府和人大有观望情绪，评估工作启动晚，评估程序不严谨，评估内容不深入，导致评估效果不彰，中期评估没能发挥应有的作用。
一、规划中期评估的严肃性和约束力不足
目前我国在五年规划实践中存在一个重编制轻评估、重审议轻执行的不足。
规划经人民代表大会批准，是指导经济社会发展的重要纲领性文件，特别是其中的约束性目标具有法律效力。因此在中期评估审议的基础上，人大要督促政府完善、落实责任制，抓好日常监督，抓好年底考核，尤其是对约束性目标的考核。人大应当督促政府进一步明确目标责任，制定工作措施，提出对策建议，推动规划顺利实施。同时，人大应充分运用审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展年度计划、预算执行情况报告的法定职权，在次年的年中人大常委会、年末的人代会上听取审议以上工作的进展情况，跟踪监督。如果规划经中期评估需要调整的，政府应当及时将调整方案提请本级人大常委会审查和批准；对于既未提请人大常委会审查批准、又未完成目标任务的指标，政府应当在制定下一个五年规划时说明原因，向人民代表大会报告。然而，目前我国在五年规划实践中存在一个重编制轻评估、重审议轻执行的不足，规划通过后，中间没有对执行情况的检查、评估，进而根据形势的发展变化，对个别经济指标、发展任务、政策措施予以调整和完善，规划中期评估的严肃性和约束力不足。如国家“十一五”规划纲要提出了22个主要规划指标，其中包括万元GDP能耗比“十一五”末降低20％、耕地保有量不少于18亿亩、R＆D经费占GDP比重达到2％等8个约束性指标，然而，截至“十一五”末期，万元GDP能耗、R＆D经费占GDP比重这两个约束性指标仍然没有完成任务，却没有看到有关部门对此作出说明或承担责任，具有严肃法律效力的约束性指标形同虚设。
二、一些地方中期评估流于形式，缺乏可操作性
有相当多县（区）一级的规划中期评估中，只是对上一级评估报告的 “简单复述”，缺乏具有本地特色的评估内容和指标。
目前，国民经济规划体系已经初步形成由国家级、省级、市县级“三级”，总体规划、专项规划、区域规划“三类”组成的“三级三类”规划管理体系，与之相对应，中期评估也形成了“三级三类”评估体系。地方规划中期评估既要服从于中央、省、市的全局性和区域性规划又要体现本地的特色，所以，县（区）一级的中期评估既不能随心所欲“独树一帜”或“标新立异”，也不能搞成原样照搬的“拷贝复制”。在中央层面规划中期评估中，评估的功能是间接指导性以及宏观性、战略性、政策性的，涉及市场调控的内容已渐淡出，所要解决的问题主要集中于市场机制下不能或难于自发解决的宏观性的经济和社会问题，着力于对各项关键改革的梳理。但在我国行政管理体制有待改善的背景下，仍有相当多县（区）一级的规划中期评估中，只是对上一级评估报告的“简单复述”，涉及的指标也多是普遍性、宏观性、行业性的，缺乏具有本地特色的评估内容和指标，关于行业方面的专项评估占了各类评估中的相当数量，这种代替市场规划产业的做法，反映的是规划制订者和评估者计划经济思维的残留。这样的中期评估，操作性和可行性有限，显然难以应对瞬息万变的市场环境，多会落得“纸张上画画、墙壁上挂挂、最后成空话”的结局。我国幅员辽阔，各地的自然环境和经济发展状况差异较大，规划评估主题不尽相同，因此，规划中期评估可以学习借鉴上级政府和兄弟市（区）的经验，但不能照搬照抄，必须把握好本地规划评估的主题。
三、一些地方中期评估报告面面俱到，重点不够突出
在中期评估时要妥善处理资源环境承载能力与发展速度的关系，总量与结构的关系，发展、改革与稳定的关系。
五年规划涵盖国民经济和社会发展的各个方面，中期评估审议工作不可能面面俱到，应当统筹兼顾突出重点。如对于转变经济发展方式、调整经济结构上，主要是各地三次产业比例尤其是服务业占GDP比重，高技术产业产值和研发投入（R＆D）两项所占GDP比重。在社会普遍关注的民生保障领域，主要是城镇就业率、城镇登记失业率、城乡居民收入水平以及各项社会保险覆盖率。从做好地方规划工作角度来说，中期评估报告应当做到五个关注：高度关注未能达到序时进度或完成难度较大的指标；高度关注受重大经济形势变化影响的指标；高度关注公共服务、人民生活等民生指标；高度关注有关国计民生、长远发展的深层次矛盾和问题的指标；高度关注“十二五”规划指标体系调整或新增的指标。
总之，在中期评估时要妥善处理资源环境承载能力与发展速度的关系，总量与结构的关系，发展、改革与稳定的关系，进一步把经济社会发展转到以人为本、全面协调可持续发展的轨道上来。然而，从各地已经出台的中期评估报告看，一些地方中期评估报告却是面面俱到，眉毛胡子一把抓，国家规划中设定的22个指标一个不少，结构、内容、行文与国家中期评估报告非常相似，俨然是国家中期评估报告的“微缩版”，却对具有当地特色、对地方经济社会具有重大影响或者完成难度较大的指标要么泛泛而谈，要么避重就轻、掩饰问题，从而使得中期评估不能充分发挥其应有作用。
四、评估方法和程序不够科学严谨，没能充分吸取各方意见建议
目前有些地方中期评估存在评估方法单一、评估程序不够严谨、调查研究不足、审议方法缺乏新意、没有广泛听取各方面意见等问题。
从规划角度而言，中期评估要达到预期目的，需要有一套完整的方法和程序作为支撑。为了客观评价“十一五”规划实施取得的成效和存在的问题及原因，国家发改委首次引入国际惯例，聘请国务院发展研究中心、世界银行和清华大学国情研究中心等国内外第三方评估团队，对 “十一五”中期执行情况进行专业评估，并积极探索多层次、多角度、多方式的评估方法，评估方法科学、程序严谨。然而，目前有些地方中期评估存在评估方法单一、评估程序不够严谨、调查研究不足、审议方法缺乏新意、没有广泛听取各方面意见等问题，严重影响了评估报告的质量和权威。一些基层政府对待中期评估是下了些功夫的，但评估组力量薄弱和评估思路不宽是常见问题，中期评估审议搞得与普通的项目调研差不多，基本还是采取听汇报、召开座谈会、考察重点项目等“老三样”工作法。由于中期评估审议是一项复杂的综合性工作，以上做法很难达到预期效果。在实际工作中，体现在三个不够：一是采取综合评估与专项评估相结合不够。评估审议人员没有针对经济社会发展的主要矛盾开展一系列专题调研，如三农调研、中小企业发展调研、科研创新调研、资源环境调研、社会保障和民生调研等，在一定程度上妨碍了五年规划实施中期审议工作。二是定性分析与定量分析相结合不够。在实践中缺乏对规划前、规划执行中的各种情况进行对比，再对现实数据进行系统分析，从而提出具有普遍指导意义的建议。三是借助“外脑”与征求群众意见不够。在中期评估审议中，一些基层人大开展此项工作较晚，对社会公开不充分，没能有效聘请一些专家学者或人大代表中经济方面的行家，协助做好评估审议工作。
五、对中期评估工作重视程度不够
开展五年规划中期评估，既是国际惯例，也是我国法律规定的必需程序，是监督法赋予各级人大常委会的法定职责。
开展五年规划中期评估，既是国际惯例，也是我国法律规定的必需程序，是监督法赋予各级人大常委会的法定职责。但在基层规划工作中，由于该项评估审议涉及到国民经济和社会发展的方方面面，需要人大各工委参与的环节多，牵扯的政府各委办局室更多，协调的难度大，耗费的时间多，工作能力要求强。因此牵头的人大相关工委在有意和无意中对此审议工作有畏难情绪、推脱情绪。在审议工作开展后，相关调研人员又担心深入调研经济社会的方方面面会给党委、政府添麻烦，担心监督力度太大会把人大与一府两院关系搞僵，存在畏首畏尾现象。作为被调研方，有的调研单位认为规划就是墙上挂挂，纸上画画，对规划执行的严肃性认识不够，或是重编制，轻执行，认为人大的中期评估调研搞形式，走过场，泛泛而谈，提供的素材不全面、不深入。或者对困难浓墨重彩，希望人大为之发声。凡此种种导致人大审议摸实情的难度增加。在一些基层人大，审议中往往泛泛而谈，讲理论很苍白，摆数据不充分，举事例没有感染力，甚至有的只是为了完成此项工作走程序。审议五年规划中期评估报告，是“十一五”规划实施后开始的，对各级人大常委会是一项新工作。由于大家缺乏经验，加之部分基层人大是换届年，人员变动较大，开展工作有所滞后。许多地方的基层人大存在这样的情况，有的基层人大甚至没有实质开展五年规划中期评估审议工作。
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