国土空间规划的任务和属性时间： 2022-07-25信息来源：空间规划与资源管理 2022-07-14 　作者：王向东 　责编：qgy

上一篇谈了国土空间规划的功能作用，本篇在此基础上谈国土空间规划的主要任务和基本属性。这两个话题紧密相关，其中国土空间规划的主要任务是着眼于功能作用的实现而提出和要求的，而国土空间规划的基本属性则取决于国土空间规划的主要任务。

一、国土空间规划的主要任务

国土空间规划的主要任务有两条，一是落实政策，二是保障发展。这两条主要任务与上篇所谈的国土空间规划功能作用紧密联系。深入分析可以发现，国土空间规划七大功能作用中，公共政策载体和空间发展指南这两个功能作用是基本的，而其他五个功能作用是派生性的，是建立在两个基本功能作用的基础之上的。整体而言，国土空间规划的两条主要任务中，落实政策是第一位的，保障发展是第二位的。在实践中，由于职责等的不同，通常上级政府更为关注“落实政策”这一任务，下级政府更为关注“保障发展”这一任务。

落实政策是国土空间规划的第一任务。由于我国是中央集权制，政策主要源于国家，地方在政策上的自主权较小。所以，所谓落实政策主要是指落实国家政策，无论是哪一级国土空间规划，首要任务都是落实国家政策。这也是为什么国土空间规划要自上而下编制。很大程度上，这也是为什么概念上要在空间规划之前加上国土二字（对此第一篇文章曾谈到，国土空间规划在概念上就带有落实国家意志和国家政策的意味），为什么“多规合一”是将城乡建设规划职责整合进自然资源部门。落实政策，是过去土地利用规划（“土规”）的优势所在。在“多规合一”的情境下，国土空间规划须落实的政策比过去土地利用规划（“土规”）要更多。国土空间规划须落实哪些国家政策呢？这就要结合其使命功能和主管部门职责来说了。概括而言，国土空间规划须落实的国家政策主要包括农地保护（主要是耕地和基本农田保护）和粮食安全、节约集约和资源安全（涵盖土地资源、水资源、矿产资源等）、污染防治（水污染、土壤污染、大气污染等的防治）和生态保护（包括湿地保护、林地保护、水土流失防治、生物多样性保护等）、自然灾害防治（涵盖地质灾害防治、气象灾害等）、历史文化传承和保护、土地整治和人居环境整治等方面。事实上，这些方面也正是国土空间规划的重点内容，且大多还是强制性内容。相应地，掌握和熟悉政策就成为国土空间规划师所需具备的基本素养。

保障发展是国土空间规划的第二任务。我们常说发展是第一要务，但在我国规划体系中，发展任务主要由发展规划所承担。另一方面，发展也更多地要由市场所主导，政府主要起引导作用，政府所编制的各类规划对于发展也不可用力过猛。故而在国土空间规划中，保障发展的任务就退居在落实政策的任务之后。虽说是第二位的，保障发展的任务之于国土空间规划也非常重要。国家层面非常重视国土空间规划的保障发展任务，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出国土空间规划“是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图”、要“为国家发展规划落地实施提供空间保障”。相对于国家而言，地方政府更为关心和强调保障发展。地方政府通常把保障发展作为国土空间规划的核心诉求。这也是为什么强调国土空间规划要与发展规划相衔接的原因。所谓发展，国土空间规划中主要体现在建设和产业两方面。其中，建设主要是指城乡建设，包括住房建设、交通设施建设、公用设施建设、公共服务设施建设、商业服务设施建设等，这些也正是过去城乡建设规划（“城规”）的主要关切。在“多规合一”背景下，建设也还包括农田水利设施建设、景观旅游设施建设等。产业则包括农业（种植业、养殖业等）、工业（加工业、制造业等）、商业、物流、旅游、房地产等，并有传统产业和新兴产业之别。同为发展，建设和产业多有交叉重叠之处，但侧重点有所不同。相应地，建设安排、产业布局也成为了国土空间规划的重点内容，且常是地方政府所最为关心和重视的内容。

二、国土空间规划的基本属性

关于国土空间规划的基本属性，现实中多有争论，主要的争论是国土空间规划究竟是管控性规划还是发展性规划？结合前述讨论，我们认为国土空间规划具有管控性和发展性两种属性，其中管控性是第一位的、发展性是第二位的。也就是说，国土空间规划既是管控性规划也是发展性规划，但首先是管控性规划，其次才是发展性规划。

管控性是国土空间规划的第一属性。国土空间规划首先是管控性规划，这与国土空间规划的第一要务是落实政策紧密相关。正是由于第一任务是落实政策，国土空间规划才首先是管控性规划。作为管控性规划，管控性指标、强制性内容是国土空间规划的核心，约束性、准法律性是国土空间规划的特征（须强调的是，其约束性既针对地方政府、也针对社会大众），守住底线、筑牢安全成为国土空间规划的重要口号。而为了做好管控，自上而下逐级编制、提交上级进行审查、上级传导下级和下级落实上级就成为了国土空间规划的内在要求，刚性和权威、弹性和灵活就都是国土空间规划的应有关切（若无刚性和权威不足以管控，但若无弹性和灵活就会管控过死）。也是为了更好管控，国土空间规划需要有管控对象（政府部门、城乡居民、企事业单位等）的参与、理解和支持（无参与就不会很好理解和支持，参与的方式体现在意见征集、公示公开、咨询论证等方面），需要在满足管控统一性的基础上体现管控区域的差异性和特殊性（如主体功能区政策、用途分区管制政策）。

发展性是国土空间规划的第二属性。国土空间规划要支撑和服务于发展，发展性也是国土空间规划的内在属性，尽管是第二位属性。由于也是发展性规划，发展定位、发展目标、发展思路、发展举措等在国土空间规划就也不可或缺，农业现代化、新型工业化、新型城镇化、乡村振兴、高质量发展等国家发展战略在国土空间规划中就应有所体现，产业体系、城镇体系、乡村建设体系、基础设施体系、公共服务设施体系、资源开发利用等重要发展内容在国土空间规划中就应有所安排。为了更好支撑和服务发展，国土空间规划就需要与发展规划（如“十四五”规划）相衔接，就需要对发展环境和趋势有所分析与判断（如要着眼于长远发展），就需要对地方发展需求有所调查和了解（如发展啥产业、要建啥设施），就需要对不同群体的不同发展诉求有所调和与整合，就需要应对发展的多重不确定性（如留白机制），就需要挖掘和凸显地方发展的特色优势（如区位优势、资源优势），就需要对内外不同区域之间的发展进行协调和统筹（如流域协调、城乡统筹）。为不过度损害地方发展的积极性和主动性，国土空间规划就也需要和不排斥自下而上的反馈乃至讨价还价。