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国土经济

为什么要推行国土空间规划?时间: 2022-07-08信息来源:空间规划与资源管理 2022-06-30  作者:王向东  责编:qgy

认识了什么是国土空间规划之后,一个问题随之而产生,那就是我国为什么要推行国土空间规划?该问题可分解为相互关联的两个子问题,一是国土空间规划是怎么来的,二是国土空间规划肩负什么使命。针对这两个子问题,本篇文章实事求是地分别予以解答。


首先,解答国土空间规划是怎么来的。简单说,国土空间规划起源于“多规冲突”,形成于“多规合一”。建国以来,我国先后产生了城乡建设规划(简称“城规”)、土地利用规划(简称“土规”)、生态环境规划、主体功能规划等若干空间规划系列。这些不同空间规划系列各有相应的主管部门在积极推动,并因部门职责差异而形成了彼此不同的技术模式和运作系统。其中,城乡建设规划发端于“一五”计划(1953-1957年)时期对西安、兰州、洛阳、包头等八大重点城市的规划建设(1953年启动,在苏联专家指导下展开,以苏联援建重点工业项目的规划建设为重点),先后以《城市规划编制暂行办法》(1956年)、《城市规划编制审批暂行办法》(1980年)、《村镇建房用地管理条例》(1982年,正式要求编制村镇规划,包括村庄规划和集镇规划)、《城市规划条例》(1984年)、《城市规划法》(1989年)、《村庄和集镇规划建设管理条例》(1993年)、《建制镇规划建设管理办法》(1995年)、《城乡规划法》(2007年版、2015年版)等为主要依据,以对城乡建设(先是城市建设而后扩展到镇和乡村建设)的谋划安排为主要内容,形成了城镇规划、乡村规划两大子系列(先有城市规划而后扩展至村庄规划、集镇规划、镇规划、乡规划)以及体系规划、总体规划、专项规划、详细规划四大类别(先是总体规划和详细规划两层次而后又拓展至体系规划和专项规划);土地利用规划产生于1954年国营友谊农场的规划建设(在苏联专家指导下于1954年底启动、1955年完成)和1956年农业生产合作社土地规划试点(1956年原农业部土地利用总局刊印了《农业生产合作社土地规划概要》),以《土地管理法》(1986年版、1988年版、1998年版、2014年版)、《基本农田保护条例》(1994年版、1998年版)等为主要依据(早期缺乏明确和统一的政策或法律依据而主要是探索性的),以对土地利用的谋划安排为主要内容,包括了总体规划、专项规划两大类别(早期未分类别、1982年开启县级总体规划试点后渐有两个类别区分)以及国家-省-市-县-乡五大级别(按行政区编制);生态环境规划发端于1973年第一次全国环境保护会议(针对环境保护提出了全面规划的要求),以《环境保护法(试行)》(1979年)、《环境保护法》(1989年版、2014年版)等为主要依据,以生态环境保护为主要内容(先主要是环境保护而后拓展至生态保护),包括了国家-省-市-县四个级别,有综合规划、专项规划和区域规划之分(但并未形成明确和完善的规划体系);主体功能规划产生于2006年《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》和2007年《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》,以主体功能区划(划分四类主体功能区)为核心内容,包括国家-省-市三个级别(主要是国家级和省级、市级仅部分地区编制)。由于主管部门各自为政、争权夺利和相互之间缺乏统筹,各类空间规划之间范围重叠、内容交叉、目标矛盾、数据打架等的冲突愈演愈烈。“多规”之中,尤其以“城规”和“土规”之间的冲突最为严重。针对此,浙江省于2006年开始了“两规衔接”探索(以《浙江省人民政府办公厅转发省建设厅等部门关于加快推进县市域总体规划编制工作若干意见的通知》为标志),其他地区随后也自发开展了“两规协调”试点,2008年6月原国土资源部和住建部在浙江召开“两规协调”现场会而将浙江经验推广至全国,“两规协调”实践随之在各地普遍开展。之后,鉴于“两规协调”无法真正解决“土规”和“城规”冲突,上海、武汉等地区开展了“两规合一”探索。另一方面,鉴于空间规划与发展规划存在冲突,广西钦州市于2003年提出将“两规”融合进经济社会发展规划的“三规合一”理念,2003 年 10 月国家发改委基于此启动包括钦州在内 6 个县市开展将“两规”融合进经济社会发展规划的“三规合一”试点。随后,2007年重庆市、2008年广东云浮市、2012年广东广州市先后开展了“三规合一”探索。2013年12月,习近平总书记在中央城镇化工作会议上要求积极推进市县规划体制改革,探索“多规合一”的方式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图。2014 年 8 月,国家发改委、原国土部、原环保部、住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,提出在全国 28 个市县开展“多规合一”试点,探索在市县层面将经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态环境规划等“多规合一”的具体思路,研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案。2015年10月,中共十八届五中全会做出了以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进"多规合一"的战略部署。在上述“多规合一”探索过程中,建立空间规划体系的理念和要求顺应而生:2013年11月 ,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要 “建立空间规划体系”;2013年12月,中央城镇化工作会议重申要“建立空间规划体系,推进规划体制改革”;2015年9月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》强调要 “构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。随后,2017年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》;2018年3月,第十三届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案,明确了要组建自然资源部,由其牵头负责建立国土空间规划体系并监督实施;2019年5月,中共中央、国务院办印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》。至此,国土空间规划正式确立。

其次,解答国土空间规划肩负着什么使命。整体而言,国土空间规划肩负着实现“多规合一”(解决“多规冲突”)、提升空间治理水平(实现空间治理现代化)两大使命。其中,实现“多规合一”(解决“多规冲突”是基本使命(解决问题、问题导向),提升空间治理水平(实现空间治理现代化是更高使命(达成目标、目标导向)。须指出的是,由于国土空间规划仍属于空间规划范畴,实现“多规合一”(解决“多规冲突”这一使命仅限于空间规划领域,亦即仅限于解决多个空间规划系列的“冲突”和将多个空间规划系列“合一”。解决空间规划和发展规划的“冲突”以及将空间规划与发展规划“合一”已经超出了国土空间规划的使命范围,事实上过往解决空间规划和发展规划“冲突”和将空间规划与发展规划“”的探索均以失败而告终(如四部委在全国 28 个市县开展的“多规合一”试点),这一更崇高的使命只能留待将来和留给后人(期待在未来真正彻底地实现“多规合一”)。对业界而言,仅仅是解决空间规划领域“多规冲突”和实现空间规划领域“多规合一”就已经很是复杂和困难,国土空间规划若能够实现这一基本使命就可以说已经是难能可贵(可喜但又遗憾的是,目前这一基本使命已经较大部分但尚未完全实现)。对于提升空间治理水平(实现空间治理现代化)之更高使命而言,目前各界的重视和关注相对不足,但这对于我国实现治理现代化之深化改革总目标而言非常重要(在此呼吁各界应重视和关注国土空间规划的更高使命)。对于国土空间规划而言,实现“多规合一”(解决“多规冲突”)之基本使命的实现,必须建立在不偏离提升空间治理水平(实现空间治理现代化)之更高使命实现的基础之上,必须有助于实现更高使命(解决“冲突”是表层、治理提升才是根本)。为达成实现空间治理现代化、提升空间治理水平这一更高使命,国土空间规划要在通过完善空间规划体系实现空间治理体系现代化的基础上,进一步通过健全空间规划运行机制(包括学科支撑机制、人才培养机制、科技应用机制、动态更新机制、民主参与机制等)而促进空间治理能力现代化(空间治理体系和治理能力两方面的现代化都不可或缺)。


由上,结合国土空间规划的产生历程和肩负使命,我们可以理解我国为什么要推行国土空间规划。须指出的是,就实现“多规合一”(解决“多规冲突”)、提升空间治理水平(实现空间治理现代化两大使命的达成而言,国土空间规划依然任重而道远。对此,国土空间规划从业者应有充分的心理准备。然而,使命之所以称之为是使命,就是即使道阻且长,也须全力以赴和勇往直前,万不可半途而废或改弦更张。可以说,也正是因肩负着这两大使命,国土空间规划才有存在的理由和价值,我国才会不遗余力地全面推行国土空间规划。