[关键词]制度分析;地方政府;区域合作;模型

　　一、引言

　　20世纪90年代以来，随着长三角、珠三角、京津冀等经济区域的兴起与蓬勃发展，我国地方经济的区域化发展已成为现阶段经济发展的重要趋势。近年来，随着东西部间产业转移、“9+2”泛珠江合作区、长株潭城市群、成渝经济区以及关中-天水经济区等的规划与建设，我国的地方政府间合作从东部逐渐扩展到西部，从相邻区域演变为跨地域合作、从单独依靠中央政府规划到多种合作途径实践，从单一资源互补型合作到基础设施、环境、资源、旅游等经济社会全面合作，使得区域合作向纵深发展并逐步规范。寻求成功的区域合作以及制定相应的区域公共政策成为地方政府的主要目标之一。

　　学者对此问题的关注程度逐步加深，并在传统的府际关系理论基础上发展出区域行政、区域公共管理等概念，进行了区域合作背景下新型行政体制构建的规范研究。陈瑞莲、张紧跟(2002)[1]对区域行政和区域公共管理的一般性理论展开了开创性探究。施祖麟、刘锋(2003)[2]提出从区域学习、区域文化、组织机构等着手区域公共管理创新;王健、鲍静等人(2004)[3]及王川兰(2006)[4]认为，要引入“复合行政”的新理念;陈瑞莲(2005)[5]认为，创新应从行政区行政向区域公共管理治理理念转变，从科层制到组织间网络制转变。同时，也开展了大量针对长三角、珠三角、京津冀等经济合作区的案例研究。然而，目前的研究仅停留在对案例的总结、体制构建等方面，理论上缺乏对我国地方政府间合作行为内在机制以及合作绩效的一个一般性模型研究，笔者在借鉴国内外相关研究的基础上，提出一个适合解释我国地方政府间合作行为的分析模型。

　　二、制度分析视角下的地方政府区域合作

　　1.制度分析视角的引入

　　西方公共管理理论存在制度主义、行为主义和理性选择3种研究模型(David E.McNabb，2008)，[6]并在此基础上形成了区域合作与区域治理理论。

　　在区域合作与区域治理的早期研究中，学者们主要倾向于运用公共品、外部性及规模经济的传统公共经济学分析范式，在蒂布特(Tiebout，1956)[7]的研究基础上，泰斯克与辛乃德(Teske、Schneider1995)[8]探讨了分散化的地方体制在边界内提供公共品的效率与能力，巴索罗(Basolo，2003)、[9]洛瑞(Lowery，2000)、[10]麦圭尔(Michael McGuire，2000)[11]等证明了区域之间的合作，使得地方政府更有利于处理公共问题的外部性。

　　经典制度分析文献表明，政府是由政治家与公务员体系即官僚机构共同组成的机构，他们都是追求利益最大化的理性个体，并受到制度约束，根据制度结构所产生的净收益从事区域合作活动。在奥斯特罗姆(Ostrom，1990)[12]的制度框架和奥尔森(1995)[13]的集体行动分析基础上，克鲁格和麦圭尔(Krueger、McGuire，2005)、[14]费奥克(Feiock，2004、2005、2007)[15～17]等人将交易成本引入区域合作治理的研究之中，并发展出制度性集体行动理论框架(Institutional Collec-tive Action，简称ICA)。我国学者金太军(2007)、[18]金太军、沈承诚(2007)[19]等的研究也充分说明了制度分析的思路在我国地方政府区域合作研究中的适用性。锁利铭等人(2013)[20]提出了我国地方政府合作的交易成本分析框架，并揭示出跨界政策网络的结构与形成机理。因此，强调个体在交易成本结构约束下做出理性选择的制度分析视角，成为区域合作问题的理论走向，也构成了地方政府区域合作模型的理论基础。

　　2.区域合作的基本过程

　　合作是地方政府政策决策者个体行为，模型的分析对象也是单个地方政府的行为过程及影响机制。地方政府的区域合作需要经历合作选择、合作实现与合作协调3个阶段，3个阶段分别对应不同的决策内容和可能产生的结果(如图1所示)。

　　

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　　3.地方政府的区域合作意愿

　　由于地方政府是由理性人个体组成的机构，其行为方式势必受决策者主观因素影响。对于自主发展还是区域合作有着个体偏好因素存在，一些地方政府官员倾向于个体独立，依靠竞争获得政治收益，另一些地方政府官员可能倾向于区域合作，依靠资源互补来谋求新的发展机遇。在自主发展还是区域合作的决策中，在可能受益大致相等的情况下，主观因素便起决定作用，当然在单个区域合作决策中，合作意愿则是一种初始状态形成对合作决策的影响。

　　笔者将地方政府合作意愿分解为两个维度，偏好强度与偏好结构。他们共同构成了地方政府之间区域的合作意愿空间及无差异曲线(如图2所示)。图2中横坐标和纵坐标代表供选择的任意两个合作领域，如道路基础设施建设、市场合作、资源环境治理等，对于地方政府决策者而言他们会根据自己的偏好进行排序，从而构成“地方特色”、“工作亮点”等。两个合作领域组成的平面就是“合作意愿空间”，其内部坐标代表不同的合作意愿强度。这种合作意愿强度特征在区域经济发展中表现为地方政府寻求合作伙伴的意愿表达和行动频率，包括写入政府文件的级别、次数，地方政府官员重要讲话涉及的次数，对区域合作的资金投入，主动寻求合作方的次数以及谈判次数等。在合作意愿空间内，不同合作领域之间的组合构成特定的合作计划，合作计划的结果要靠合作偏好强度来实现，强度越大，可合作的内容就越多。

　　图2描绘了3条合作意愿的无差异曲线A、B和C，代表着3种不同的合作强度，任何一条曲线上每一点代表了不同合作领域的组合，但是同一曲线上的合作强度是无差异的。即A、B、C上每一点代表的组合具有相同的合作意愿，代表具有相同合作偏好强度的地方政府或地方政府行为。但是曲线B上任一点代表的合作意愿都高于A上的每一点，同理C上的任何一点也强于B上的所有点。

　　

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　　4.地方政府区域合作的交易成本

　　地方政府的合作行为受到制度约束，个体的选择在给定的制度结构下展开，并且制度作为“共同知识”成为所有参与选择的个体选择依据的约束条件。地方政府间不同的合作形式代表着不同的交易成本。

　　对于地方政府而言，面临合作对象选择、协议签订、执行、监督等各个阶段的交易成本。多数情况下由于信息不对称，理性决策的结构可能会促使行为者对危机、不确定性、信息不对称及其他参与者的行为有不同的认识。埃莉诺·奥斯特罗姆(Ostrom，2005)，[21]查理德C·菲沃克(Feiock2004)[22]认为，在合适的情况下各地方政府可以通过谈判协议来获得规模经济和政策的溢出效应。为了成功达成合作协议，需要将不同来源的区域合作交易成本最小化，这些交易成本包括信息、谈判、执行和代理4种(Feiock，2007)。[23]这些交易成本发生在区域合作的不同阶段，在区域合作的选择和决策阶段出现的交易成本称为事前交易成本，包括信息成本和谈判成本;在区域合作的执行和监督阶段出现的交易成本称为事后交易成本，包括执行成本与代理成本(见表1)。

　　

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　　三、我国地方政府区域合作模型

　　在以上分析的基础上，笔者认为，研究区域合作，应当同时考虑作为个体的主观内在动力因素与作为环境的外在约束因素。

　　1.区域合作选择模型

　　按照科斯(1937)、[24]威廉姆森(1989)[25]等人的治理模型，组织会在内生交易成本与外生交易成本之间寻求组织的最佳规模，区域合作选择模型是针对地方政府在自主发展和区域合作发展模式之间的最优决策模型。当地方政府面临可能的合作机会时，需要就自主发展还是合作发展以及加入一个多大规模的合作协议进行决策。这种合作协议包括了各种合作形式，包括同盟、战略合作伙伴、区域协议、经济区、城市群、合作区等等，代表着区域治理的规模大小与结构，自主发展就是最小的区域治理规模。区域规模的大小直接影响到单个地方政府的内生交易成本与外生成本的变化情况。对于地方政府而言，随着区域治理规模的扩大，由内部协调与管理产生的内生交易成本也在扩大，由市场交易产生的外生交易成本在降低，地方政府就是在这两种交易成本之间寻找均衡。最终的均衡状态是外生交易成本与内生交易成本相等时的区域规模。

　　

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　　图3中横轴代表区域合作规模(N)，内容包括参与者数量，项目涉及金额、合作协议内容以及合作参与部门数量等4个因素。由于后3个因素与参与者数量呈正相关关系，下文用参与者数量代表合作规模，可以用可数的N表达。纵轴代表交易成本(TC)，图中两条曲线分别是内生和外生交易成本。内生交易会随着参与者数量增加而增加。外生交易成本是由竞争和市场交易引起的交易成本。选择自主发展时，这种交易成本较高，但是随着同盟者数量的增加，外生交易成本被内部化，外生交易成本随之减少，因此，呈现出递减趋势。

　　地方政府在决定是否参与一个由N-1的成员组成的区域合作计划时，比较区域治理结构的内生与外生交易成本。当内生交易成本大于外生交易成本时，表明参与区域合作的规模带来的管理协调成本过高，需要减少合作规模;反之，当外生交易成本大于内生交易成本时，表明参与区域合作的规模带来的市场交易成本过高，需要增加合作规模。于是，当外生交易成本等于内生交易成本时，地方政府对区域合作规模的调整面临均衡状态，达到最佳合作规模，不再进行区域治理结构调整，当N*=1时，说明地方政府不需要同其他地方政府进行合作，自主发展已经是其当时最优规模。所以，对于地方政府而言，选择要不要合作，以及加入一个多大规模的合作协议是首先需要决策的问题，也是区域合作分析的决策变量。

　　2.区域合作实现模型

　　合作实现模型分析地方政府在区域合作过程中可能出现的合作绩效。地方政府做出区域合作发展决策后，需要进一步考虑合作实现过程中的合作意愿与事前事后交易成本问题。无论是地方政府自愿并自主形成的区域合作，还是由中央政府规划形成的区域合作，我们都可以使用以下简单模型分析并解释区域合作的决策、行动与绩效(如图4所示)。横轴代表区域合作实现中的交易成本，包括上文提到的4种交易成本，纵轴代表地方政府的合作意愿。图中的合作矩阵分成四个象限，分别由象限I(低合作意愿，低交易成本)、象限Ⅱ(低合作意愿，高交易成本)、象限III(高合作意愿、低交易成本)和象限1V(高合作意愿，高交易成本)组成。

　　

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　　象限I(低合作意愿，低交易成本)代表地方政府本身偏好于自主发展，而不是与其他行政区合作，因而没有强烈的动力去寻找潜在合作伙伴;另一方面，交易成本较低，利于其实现合作。这种情况下，地方政府可以成为其他具有强烈合作意愿的地方政府的潜在合作伙伴，形成被动合作。然而，由于合作意愿低，是风险厌恶者，加之合作中将面临信任风险，会倾向于低风险、小规模的区域合作，合作绩效也较低。

　　象限Ⅱ(低合作意愿，高交易成本)说明既没有合作的动力也没有合作的条件，因此，地方政府不会参与区域合作。

　　象限Ⅲ(高合作意愿、低交易成本)代表地方政府本身偏好于合作式发展，具有担当合作发起者的强烈动机，会积极寻求区域合作伙伴;另一方面，交易成本较低，便于其实现合作。这种情况下，地方政府往往主动寻找潜在合作伙伴，或加入现有合作区域，并力争在合作中取得较为主动的地位，为合作寻求最佳治理规模和结构。此外，由于合作意愿较强，是风险偏好者，合作协议被执行的可能性较强，倾向于大规模和多领域的区域合作，合作绩效高。

　　象限Ⅳ(高合作意愿，高交易成本)，表明地方政府本身偏好于合作式发展，自身具有强烈寻找潜在合作伙伴的动机。但是交易成本较高，合作实现的困难大。这种情况下，地方政府依然会主动寻找潜在合作伙伴，力争通过合作克服交易成本问题。由于合作意愿较强，合作协议被执行的可能性较强，倾向于大规模和多领域的区域合作，合作绩效高。

　　3.区域合作协调模型

　　合作协调模型以合作实现模型为基础，讨论如何改变合作实现的绩效。促进区域合作的形成，推动区域经济一体化，需要形成动态化的协调分析过程。笔者认为，区域合作中地方政府的合作条件不是一成不变的，而是一个动态变化的过程，随着影响合作意愿和交易成本大小的各种因素的变化而变化。协调过程正是一种提高区域合作意愿以及实现区域合作交易成本最小化的制度安排。

　　

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　　对于图5所示的4种情况，象限Ⅲ是最理想状态。象限I的地方政府通过被动成为合作对象获得合作收益后，将调整合作意愿，从而向象限Ⅲ发展。象限Ⅳ的地方政府可以通过区域合作实现优势互补，改进管理效率，优化治理结构减少交易成本，从而也朝着象限Ⅲ转变。对于处于象限Ⅱ的地方政府而言，改善内部环境、调整自身治理绩效是关键。只有降低交易成本或提高合作意愿，才能实现区域合作，提高竞争优势。因此，需要先实现向象限I或象限Ⅳ的转变，进而再向象限Ⅲ发展。

　　因此，地方政府区域协调政策首先需要判断潜在区域合作参与者的状态(处于何种象限)，再根据所处状态进行合作协调。协调过程也有成本，也需要进行成本收益比较，尤其是针对象限Ⅱ的情形，协调成本最大，可以考虑保持自主发展的模式，而等待其政治经济条件累积发展到边界条件后，再进入象限Ⅱ或象限Ⅳ的发展阶段。

　　四、结论与建议

　　本文的视角在于揭示区域合作中主体间关系、相互作用的结果以及障碍的内在机理，发展并构建出由合作意愿与交易成本组成的二维分析模型。通过模型分析，笔者得到以下结论并提出建议：

　　首先，区域合作的主体是地方政府，无论在规划中的被动合作还是交易中的主动合作，地方政府都是理性选择的主体。如同其他决策一样，依然遵循着收益大于成本的标准选择逻辑。引入制度结构、交易成本等制度分析工具，分析在不同阶段下地方政府的最优选择，有利于我们更清晰的看待地方政府合作行为及其绩效。

　　其次，将单个地方政府的动机、偏好与行为作为考虑影响区域合作的个体变量，将多个地方政府之间形成的相互关系以及这种关系可能产生的交易成本作为结构变量。这种分析范式，揭示出个体理性与群体理性之间的冲突，以及他们相互作用后可能的结构。区域合作的行为及其绩效受不同水平下地方政府合作意愿与合作交易成本的共同作用，给定不同的参与主体会呈现出不同的区域合作状况。

　　第三，就合作意愿因素而言，区域合作协调重点在于调整地方政府合作的偏好强度和偏好结构。而地方政府在进行合作对象选择时，也应该注意潜在合作方的合作意愿是否与自身的合作需求即合作偏好相匹配，从而降低由于主观因素导致的合作绩效损失。在进一步的研究中，可以对不同区域、不同层级的地方政府官员作出合作意愿以及影响因素作出实证分析。

　　最后，就合作交易成本因素而言，区域合作协调的重点在于降低区域合作障碍。一方面，上级政府需要减少对管辖区各行政区政府之间的合作壁垒，或通过创造合作的政策平台降低由于信息和谈判造成的交易成本;另一方面，参与合作的地方政府要在合作项目上建立有效可行的监督激励约束机制，明确政府合作治理的主体、客体及其相应的职能、规则等，减少由于执行和代理产生的交易成本。在进一步的研究中，可以对不同形式的区域合作形式中交易成本及其影响因素作出进一步实证分析。

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国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立