地方基础设施建设引入公私合作模式的困境及突破路径时间： 2016-07-02信息来源：张平　作者：hjr_admin　责编：

　　摘要：在缓解地方融资平台债务风险压力、积极推动国内产能过剩“走出去”的背景下，在地方基础设施建设中引入公私合作（PPP）模式，不仅是宏观层面的“体制机制变革”，更是微观层面的“操作方式”升级。目前，我国城市基础设施建设中采用PPP 模式存在三大困境，应采取措施加以解决。
　　关键词：基础设施建设；公私合作模式（PPP）；私人资本；建设—经营—转让（BOT）；特许经营
　　中图分类号：F832.48  文献标识码：A
　　文章编号：1007—7685（2015）04—0069—04
　　作者简介：张平，天津财经大学经济学院副教授。
　　注：本文是国家社科基金青年项目“我国‘影子银行’风险和地方政府财政风险间的交叉传染机制及其监控政策研究”（编号：14CJY063）的成果。
 
　　推广政府与社会资本合作即公私合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与地方城市基础设施和公共事业的投资运营，可提高基础设施供给效率和公共产品质量，逐步化解政府性债务，对我国新型城镇化建设大有裨益。然而，基础设施项目的公益性程度差异较大，使PPP的应用呈现多样性、复杂性，如何根据城市基础设施公益性程度来撬动民间资本参与地方基础设施建设的“踏板”，解决PPP运作的现实困难成为当前亟待解决的问题。
 
　　一、我国公私合作（PPP）模式的特征
 
　　我国PPP中的社会资本不仅包括外商投资、民营资本，还包括与当地政府没有行政管理关系的中央企业投资、外地国有企业投资等。具体而言，我国PPP的主要特征为：第一，政府与私人部门共同组成特定项目公司（Special Purpose Vehicle，SPV），针对特定项目或资产与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营，特许经营期满后SPV终结。^[1]第二，公私部门通过SPV进行全过程合作，不仅包括融资、建设、特许经营，还包括规划、设计等前期工作。第三，私人部门在特许经营期内一般通过收取“使用者付费”来获得成本补偿及合理回报。
 
　　二、我国PPP的主要运作方式
 
　　PPP模式注重结果而不是实现方式，它是一种激励型制度安排。由于能否“盈利”是社会资本的关注点，故而设计社会资本的投入和收益类型即成为PPP成功的关键。目前，我国PPP模式下社会资本的投入类型包括收购股权或收购资产、投融资建设、经营管理、按需求提供服务四种，而其收益类型则呈多样化，如直接向公众或公共部门收费、政府给予财政补贴、经营项目副产品、降低营业成本扩大盈利空间、将盈亏状况或概率不同的项目打包实施PPP等。鉴于社会资本对公共项目的投入类型有所区别，致使其参与PPP的程度不同，项目产权的归属也不同。因而，目前我国PPP的运作方式可归纳为图1所示的四类。
   
   　 （一）股权方式
 
　　我国以股权方式开展的PPP项目主要有如下两种：一是国有股权转让。对城市供水、供气等已相对成熟且长期由国有企业垄断的行业，国有企业依法将其股东权益有偿转让给外资企业或民营企业，组建双方共同持股的合营项目公司，该公司在公私双方约定的特许经营期内建立以董事会为中心的公司治理模式，以“使用者付费”作为经营收入，按照股权比例分享利润。^[2]二是公私合资入股。对高速公路、民用机场、能源站等盈利能力良好的基础设施建设项目，可依法由国有企业与民营企业或外资企业共同出资建设，组建双方共同持股的合营项目公司，依据实际情况由民间资本控股或参股，在公私双方约定的特许经营期内建立以董事会为中心的公司治理模式，以“使用者付费”作为经营收入，按照股权比例分享利润。
 
    　（二）分工合作方式
 
　　对于医疗、教育等人力资本或某些特殊物质资本占据重要地位，社会资本无法完全通过市场实现其优化配置的行业，现阶段的做法是PPP项目产权属于政府，公私双方共同组建合营项目公司，公共部门承担人力资本、特殊物质资本的配置工作，私人部门承担项目的建设及项目运营期间的日常管理、设备维护、专家服务等工作，当私人部门提供服务的质量达不到要求时政府可实施惩罚，双方在约定的特许经营期内各司其职、各尽所能，共同实现公共服务质量与效率的提升。
 
    　（三）特许经营方式
 
    　传统BOT方式由于私人部门不介入项目前期论证而对项目理解不全面，对风险的识别与评判不准确，公共部门在运营期间因将项目“全部外包”出去导致私人部门过度追求利润，难以保障项目的公益性。为规避传统BOT模式的弊端，目前尝试通过公私双方共同组建SPV来保证新建项目中私人部门能参与前期论证，同时保证项目特许经营中政府对公共产品盈利状况的有效监管，一旦项目收益超出预期，政府就依据合同约定下调公共产品价格，避免其获得暴利；反之，政府就通过补贴或涨价等方式使私人部门获得合理回报，从而将传统BOT模式进行改良。
 
    　（四）购买公共服务方式
 
    　我国购买公共服务方式的PPP模式不仅可由政府部门运用财政支出购买公共服务，还可由私人部门在特许经营期内直接收取“使用者付费”，且公私双方还需组建SPV以实现对服务绩效和服务成本的严密监控。
 
    　三、地方政府城市基础设施建设中引入PPP运作模式的困境
 
    　（一）确定政府与私人部门“双赢”的利益分配机制较为困难
 
    　利益分配机制的实质是“定价”，这是PPP 模式中最重要、最困难的环节。定价低，无法有效吸引私人资本；定价高，基础设施项目出现暴利，违背基础设施准公共产品的本质属性，政府又会面临较大的社会舆论压力。最理想的“定价”是私人部门“盈利但不暴利”。从国际经验看，通常根据建造成本、运营维护费用、预期收益率等因素，^[3]“倒算”出价格上限，并根据未来使用流量、消费价格指数（CPI）等变量，确定定价公式。这种定价机制较成本加价法更能限定价格的随意上涨，同时也能激励私人部门降低成本、提高效率。但目前我国尽管也是根据BOT等公私合作项目的成本和未来收益定价，但实际很难在项目前期准确估算项目未来流量，又大多没有在特许权协议中对私人收益做出“可以调整”的约束性条款，从而导致难以确定恰当的政府与私人间利益分配机制。
 
    　（二）确定政府与私人部门间适度的风险分担机制较为困难
 
　    风险分担的最优原则是，谁对哪种风险最有控制力，谁就承担相应的风险。一般而言，私人部门擅长控制建造、运营、技术风险，政府擅长分担政治、法律、政策风险。政府既不适宜承担过多风险，也不适合将风险过多转移给私人部门。目前，部分地方政府出于吸引民间资本的目的，往往对公私合作项目给予过多的承诺，甚至“兜底”了一些市场风险，导致政府支出压力较大，这就违背了政府为缓解地方基础设施建设资金压力而费尽心力引入PPP运作模式的初衷。
 
   　 （三）政府角色的恰当转变较为困难
 
    　公私合作建设城市基础设施项目的模式与传统模式的主要区别之一，就在于政府要从“经营者”转变为“监督者”。因为大多数基础设施项目，如供水、供电、供热等，都具有自然垄断的特征，私人部门倾向于定高价，牟取暴利。这就要求政府在基础设施各领域设立专门的监管机构，负责对本行业公私合作项目的监管，重点监管基础设施产品的定价和提供效率。目前，我国一方面缺乏这样的专门监管机构或即使有这样的监管机构也由于机构设置不顺、职责权限不清等问题导致实际监管效果不佳；另一方面，由于政府没有发挥好监督职能，如缺乏对竞争秩序、资金使用和服务质量的监督等，导致部分基础设施项目不但没有提高效率，甚至会使PPP运作的效果偏离政府和社会的预期。
 
    　四、突破地方政府城市基础设施建设PPP运作模式困境的路径
 
　    （一）建立合理的政府和社会资本合作项目定价与调价机制
 
   　 定价的合理性是决定PPP项目能否改善公共品供给效率的关键因素，而价格的确定不能单方面考虑私营部门的利益，更要考虑项目受众的需求。基本确定准则应为：一是对竞争性强的公共设施产品价格，应让企业通过市场自由竞价形成定价；二是为防止形成垄断高价、私营部门获得暴利，对具有自然垄断属性的业务和环节，仍需实行政府定价，但不再采取传统体制下僵硬的政府统一直接定价模式，而是采用科学调价机制下的定价模式。根据PPP项目的受众范围不同，PPP项目的定价模式可分为三类：一是听证定价模式。使用该模式定价的PPP项目受众较为广泛，在定价的过程中公众参与度高，适用于城市供水项目。二是政府统一定价模式。采用该模式定价的PPP项目一般服务对象比较单一，无需听证会，决定该PPP项目价格的因素往往是行业的平均价格指数。同时，政府出于城市发展的考虑，往往采取低价收费，以保证项目公益性目标的实现，这适用于城市地铁项目。三是公私双方博弈模式。采用该模式定价的PPP项目受众范围较窄，决定该PPP项目价格的因素更多的是私营部门的谈判能力，适用于海水淡化项目、高速公路项目等。^[4]
 
    　科学的调价机制是实现公私部门“共担风险、优势互补”目标、保证公共利益最大化原则的基本手段。PPP项目调价的基本原则是对私营部门暴利或亏损的情况进行调整，使私营部门能获得长期合理的回报。产品或服务价格的调高需首先由PPP项目公司提出调价申请，并根据上期价格基数提出价格调整的方案，政府主管部门对PPP项目公司提交的申请和调价方案进行审核，审核通过后政府再组织价格调整听证会，之后才能进入最终调整价格阶段，且上述全过程都要接受独立的监管机构及政府、法律、人大代表和社会大众的监督管理，以保证PPP项目定价的公平和效率，如城市供水价格的调整。若部分PPP项目的价格无法调整，或价格提高对公众满意度影响较大，政府部门可通过提高补贴的方式对投资者做出合理的补偿，如保障房的建设。
 
    　（二）理性看待和评估风险因素
 
    　地方基础设施建设在PPP模式下，特许经营期限一般很长，少则10年，多则30年甚至更长。这就要求政府和私人部门都要从长远角度看待项目投入和产出，既要算好“眼前账”，又要算好“长远账”，理性看待和预测项目可能产生的各种风险。对私人部门来说，如果过度压低建造成本，那么后续的运营维护成本就会拉高，项目总成本可能会上升。对政府来说，引入PPP模式建设地方基础设施项目，虽然可以缓解当期财政压力，减轻地方政府债务压力，但如果为吸引私人资本而承诺过高的税收优惠和财政补贴，就会增加未来支出压力，反而加大未来的地方政府债务风险，同时不计效果、不设门槛、一哄而上式的PPP引入模式会进一步加大地方政府或有负债的压力。在地方基础设施建设领域引入公私合作模式，是政府投融资模式的创新，但这并不意味着对传统政府主导投资模式的全盘摒弃。推广PPP是一个循序渐进的过程，在我国目前的起步阶段，对一些经济基础较好的地区，可积极运用PPP，对一些欠发达地区还要考量各种风险隐患，小步试点，稳步推进。
 
    　（三）完善政府管理职能，建立健全PPP法律体系
 
    　一方面，PPP项目涉及面广、关系复杂、专业性强，多数发达国家均建立了负责推进PPP项目的专门机构。因此，我国政府在引入PPP运作模式的同时也要研究建立专门管理机构，避免多头管理带来的职能交叉和相互推诿等问题。另一方面，PPP项目的运作周期长，基础设施建设项目更是如此，往往一个项目历经几次政府换届。目前，有很多地方政府尝试地方人大为私人部门“背书”的方式来确保私人资本的收益。^[5]但单靠政府机构的承诺难以彻底解除私人部门的“后顾之忧”，需要相应的法律法规作为保障。同时，PPP项目法律关系复杂，各环节都涉及不同领域的法律问题。因此，推广PPP模式必须法规先行，中央层面要研究制订公私合作的总则性法律法规，地方层面也应研究制定区域性的公私合作的规章制度。
 
    　参考文献：
    　[1]柯永建，王守清，陈炳泉. 英法海峡隧道的失败对PPP项目风险分担的启示 [J]. 土木工程学报，2008（12）：97—102.
    　[2]贾康，孙洁，陈新平，程瑜. PPP机制创新：呼唤法治化契约制度建设——泉州刺桐大桥BOT项目调研报告 [J]. 经济研究参考，2014（13）：43—51.
    　[3]汪文雄，陈凯，钟伟，丁刚. 城市交通基础设施PPP项目产品/服务价格形成机理 [J]. 建筑管理现代化，2009（2）：105—108.
    　[4]李启明，熊伟，袁竞峰. 基于多方满意的PPP项目调价机制的设计 [J]. 东南大学学报（哲学社会科学版），2010（1）：16—20，123.
　　[5]何寿奎，孙立东. 公共项目定价机制研究——基于PPP模式的分析 [J]. 价格理论与实践，2010（2）：71—72.
 
    　（责任编辑：张佳睿）